Drucksache 18/1630

Deutscher Bundestag

Drucksache

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1630

18. Wahlperiode

04.06.2014

Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 2. Juni 2014 über-

mittelt.

Die Drucksache enthält zusätzlich – in

kleinerer Schrifttype – den Fragetext.

Antwort

der Bundesregierung

auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Andrej Hunko, Annette Groth,

Dr. André Hahn, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE.

– Drucksache 18/1441 –

Abkommen zur Weitergabe von Passagierdaten mit Russland, Mexiko,

den Vereinigten Arabischen Emiraten und Südkorea und Androhung von

Flugverboten

Vorbemerkung der Fragesteller

Seit letztem Jahr verhandelt das russi

sche Transportministerium mit der Euro

päischen Union (EU) über die Weitergabe von Fluggastdaten: Vor jedem Flug

in oder über russisches Territorium wollen zuständige Grenzbehörden per

sönliche Informationen der mitfliegenden Passagiere. Ein ähnliches Ab

kommen

hat

die

bereits

mit

den

USA,

Australien

und

Kanada

schlossen (www.unwatched.org/EDRigram_10.5_Erste_Abstimmung_im_EU-

Parlament_ueber_PNR-Abkommen_mit_den_USA). Die unter dem Zweck

einer „Terrorismusbekämpfung“ weitergereichten Fluggastdatensätze (Passen

ger Name Records – PNR) sind weitgehend. Die Rede ist von rund 60 Ein

zelinformationen (https://netzpolitik.org/2012/vorratsdatenspeicherung-von-

fluggastdaten-jetzt-auch-in-europa/). Neben persönlichen Daten werden die

genutzten Reisebüros, Post- und Mailad

ressen, Zahlungsmittel, Essensvorlie

ben beim Flug oder auch Hotelbuchungen bei Zwischenlandungen erfasst.

Werden die Informationen nicht, wi

e vorgeschrieben, übermittelt, droht den

Fluglinien ein Entzug der Landeerlaubnis oder auch von Überflugrechten. Eine

Rückkehr zum Startflughafen ist mit hohen Kosten verbunden, weshalb die

Airlines in vorauseilendem Gehorsa

m mit US-Grenzbehörden kooperieren.

Am Flughafen Frankfurt hat sich im Falle der USA sogar ein Ableger des Hei

matschutzministeriums installiert, der Fluglinien zur Nichtbeförderung man

cher Passagiere „berät“ (Bundestagsdrucksache 17/6654).

Dass nun auch die russische Regierung mit

Flugverboten droht, hatte bereits im

Sommer vergangenen Jahres beim Gipfeltreffen der EU und Russlands für

Ärger gesorgt (Süddeutsche

Zeitung, 3. Juni 2013). Das Transportministerium

erließ ein Dekret, das die Übermittlung

von Daten aus dem Fluggastdatensatz

(PNR) erzwingen und zum 1. Juli 2013 in Kraft treten sollte. Nicht nur Flug

reisen würden erfasst, sondern auch Passagiere von Schiffen, Zügen oder Bus

sen. Sollten wie mit Kanada,

Australien und den USA weitgehende PNR-Daten

gefordert werden, bräuchte es ein entsprechendes Abkommen zum Daten

tausch. Allerdings hatte die Regierung in Moskau zunächst nachgegeben

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(www.nopnr.org/die-geister-die-ich-rief-russland-hat-ab-1-dezember-zugriff-

auf-teile-der-fluggastdaten/). Die weitgehenden PNR-Daten sollen erst dann

verbindlich werden, wenn ein entsprechendes PNR-Abkommen mit der EU

geschlossen würde. Ein Verhandlungsmandat erhielt die Europäische Kommis

sion hierzu jedoch bislang nicht, ein Abschluss wäre also erst in mehreren Jah

ren zu erwarten. Komplett will Russland aber nicht auf den Datentausch ver

zichten; stattdessen fordert das Transportministerium seit Dezember 2013 die

sogenannten API-Daten (Advanced Passenger Information) für Überflüge oder

Landungen auf eigenem Territorium. Gemeint sind Name, Adresse, Geburts

datum und Angaben zu den Reisedokumenten. Die Weitergabe vor Bus-,

Schiffs- und Zugreisen soll weiterhin verbindlich bleiben.

Außer Russland fordern nach Information der Fragesteller auch Mexiko, die

Vereinigten Arabischen Emirate und Südkorea PNR-Daten und drohen bei

Nichterfüllung baldige Flugverbote an. Nach Ansicht der Fragesteller sind

durch das jüngste Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zur Vorrats

datenspeicherung aber auch alle bereits abgeschlossenen bzw. zu verhandeln

den PNR-Abkommen tangiert. Das Gleiche gilt für die geplante Umsetzung

einer EU-PNR-Richtlinie. PNR-Datensammlungen enthalten weitreichende

Personendaten, deren Verarbeitung durch Polizeien und Geheimdiensten Gren

zen gesetzt werden müssen. Das gilt insbesondere für eine Ausweitung der

Zweckbestimmung, wenn manche Regierunge

n die Daten nicht nur zur „Ter

rorismusbekämpfung“ nutzen möchten, sondern auch für die Verfolgung ande

rer Kriminalitätsformen.

Vorbemerkung der Bundesregierung

Die Europäische Union (EU) hat Abkommen über die Übermittlung von Passa

gierdaten (sog. PNR-Abkommen) mit den USA (siehe Ratsdokument 17434/11),

Australien (siehe Ratsdokument 10093/11) und Kanada (siehe Ratsdokument

12657/13) unterzeichnet. Keiner der Abkommenstexte verpflichtet die Flug

linien dazu, von allen Passagieren umfangreiche Fluggastdatensätze („Passen

ger Name Records“, PNR) an die Behörden des Vertragspartnerlandes zu über

mitteln. Vielmehr müssen stets nur die PNR-Daten zur Verfügung gestellt wer

den, die bei den Fluggesellschaften ohnehin gesammelt werden; die Abkommen

begründen also keine Pflicht für die Fluggesellschaften, zusätzliche PNR-Daten

zu erfassen. Das heißt z.

B., dass Fluggesellschaften keine Kreditkartendaten

übermitteln müssen, wenn der Passagier sein Ticket bar bezahlt hat.

Mit Russland hat es bislang keine Verhandlungen über ein PNR-Abkommen ge

geben. Es gibt allerdings russische Gesetzgebung, die die Übermittlung von

PNR-Daten an russische Stellen vorsieht, die aber noch nicht umgesetzt wird

(siehe Antwort zu Frage 1) und die bereits mehrmals Gegenstand von Gesprä

chen mit Russland war (siehe Antworten zu den Fragen 1b und 1c sowie 3a). Es

trifft auch nicht zu, dass Russland bereits seit dem 1. Dezember 2013 API-Daten

für Überflüge fordert. Die Verpflichtung, Daten zu Advanced Passenger Infor

mation (API-Daten) an die zuständige russische Stelle zu übermitteln, gilt der

zeit faktisch nur für Flüge aus und nach Russland (siehe auch Antwort zu

Frage

1a).

Die Antworten zu nicht wenigen Fragen der vorliegenden Kleinen Anfrage

ergeben sich bereits aus den Drahtberichten der Ständigen Vertretung der Bun

desrepublik Deutschland bei der Europäischen Union in Brüssel, z.

B. über die

Sitzungen der Ratsarbeitsgruppe JAIEX am 13.

Februar 2104, des CATS am

25.

Februar 2014 und der Justiz-und Innenreferenten am 23. April 2014, die dem

Deutschen Bundestag zugänglich sind. Insoweit verweist die Bundesregierung

in ihren jeweiligen Antworten auf die einschlägigen Drahtberichte.

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1. Was ist der Bundesregierung über Ankündigungen der russischen Regie

rung gegenüber der EU oder einzelnen Mitgliedstaaten zur verpflichtenden

Weitergabe von PNR-Fluggastdaten bekannt?

Die Anweisung Nr.

243 des Verkehrsministeriums der Russischen Föderation

vom 19. Juli 2012 regelt für Personenbeförderungen nach Russland erstmals die

Verpflichtung, Passagierdaten (API-Daten [also Flug- und Passdaten] und PNR-

Daten [passenger name records, also zusätzlich auch Daten aus den Buchungs

systemen der Fluggesellschaften]) an eine neue zentrale russische Datenbank zu

übermitteln. Ihr Inkrafttreten wurde am 1.

Juli 2013 durch die Anweisung des

Verkehrsministeriums der Russischen Föderation Nr.

228 vom 1.

Juli 2013 auf

den 1.

Dezember 2013 verschoben. Das neue russische Passagierdatenregime

gilt nicht nur für Flüge, sondern grundsätzlich auch für Eisenbahn-Fernreisen

und internationale Reisen mit Hochseeschiffen, Binnenschiffen und Bussen, bei

denen die Anbieter bisher keine Passagierdaten erheben, sondern lediglich Fahr

karten an anonyme Reisende verkaufen; gerade dort sind die Anforderungen

faktisch schwer erfüllbar.

a) Inwiefern trifft es nach Kenntnis der Bundesregierung zu, dass die Re

gierung in Moskau zunächst nachgegeben hat und ankündigte, die Über

mittlung von PNR-Daten solle erst dann verbindlich werden, wenn ein

entsprechendes Abkommen mit der EU geschlossen würde, API-Daten

sollen aber bereits übermittelt werden?

Bei Flügen von und nach Russland sind die Fluggesellschaften seit dem 1. De

zember 2013 aufgrund der russischen Anweisung Nr.

243 verpflichtet, an Russ

land API-Flugpassagier- und -Crewdaten zu übermitteln. Die Übermittlung von

API-Daten entspricht der entsprechenden Regelung in Annex

9 zur Chicago-

Konvention und wird auch bereits von zahlreichen anderen Drittstaaten ver

langt. In der Sache geht es darum, dass Daten vorab angefordert werden, die

auch im Moment der Einreise als Einreisevoraussetzung erhoben werden dürfen.

Darüber hinaus hatte Russland angekündigt, ab dem 1.

Juli 2014 auch API-

Daten für Überflüge über russisches Territorium zu fordern. API-Daten bei

Überflügen über russisches Territorium müssen – nach vom Verband BDL und

auch von der IATA bestätigten Angaben der Europäischen Kommission – nun

jedoch erst ab Ende 2014 übermittelt werden. In Bezug auf PNR-Daten hat

Russland – nach den Informationen, die die Europäische Kommission den

Justiz- und Innenreferenten der Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten bei

der EU bei einem informellen Treffen bei der Europäischen Kommission am

30.

Januar 2014 gegeben hat – bei einem Treffen mit der Europäischen Kommis

sion am 16.

Januar 2014 bestätigt, dass PNR-Daten nicht angefordert werden

sollten, bis eine entsprechende Vereinbarung zwischen der EU und Russland er

zielt worden sei.

b) Inwieweit finden nach Kenntnis der Bundesregierung hierüber entspre

chende Gespräche statt?

c) Wer sind die jeweiligen Teilnehmenden auf beiden Seiten, und wann

haben in den Jahren 2012 und 2013 entsprechende Treffen stattgefun

den?

Sowohl die Bundesregierung als auch die Europäische Kommission haben

Russland im Jahr 2013 und im Jahr 2014 mehrfach auf die Problematik ange

sprochen und um einen Aufschub der russischen Passagierdatenforderungen ge

beten, bis die rechtlichen und tatsächlichen Probleme gelöst sind.

Die EU hat das Thema u.

a. bei folgenden Gelegenheiten mit Russland erörtert:

– Auf dem EU-Russland-Gipfel in Jekaterinburg Anfang Juni 2013 wurde eine

„technische Mission“ der Europäischen Kommission in Russland vereinbart.

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Diese hat am 21.

Juni 2013 begonnen und hatte die Verschiebung des Inkraft

tretens der russischen Anweisung Nr. 243 auf den 1. Dezember 2013 zur Folge.

– Beim Treffen hochrangiger Beamter zum Thema Freiheit, Sicherheit und

Recht am 23.

September 2013 in Brüssel erklärte die EU-Seite (Europäische

Kommission und Präsidentschaft) einseitige russische PNR-Forderungen

und Datenforderungen bei Überflügen für problematisch.

– Beim Treffen zwischen Generaldirektor Stefano Manservisi mit dem stell

vertretenden russischen Transportminister am 16.

Januar 2014 bestätigte

Russland u.

a., dass PNR-Daten nicht angefordert werden sollten, bis eine ent

sprechende Vereinbarung zwischen der EU und Russland erzielt worden sei.

– Beim 17. Permanenten Partnerschaftsrat zwischen der EU und Russland zu

den Themen Freiheit, Sicherheit und Recht am 17.

Januar 2014 machte die

EU-Seite deutlich, dass sie es als unverhältnismäßig erachten würde, wenn

die neuen russischen Passagierdatenanforderungen auch für Überflüge und

andere Verkehrsträger gelten würden. Im Anschluss an das Treffen hat Russ

land nach Angaben der Europäischen Kommission bestätigt, dass man (zu

nächst) keine PNR-Daten erheben wolle.

Zu den von Vertretern der Bundesregierung geführten Gesprächen siehe Ant

wort zu Frage 3a.

d) Inwieweit waren auch deutsche Behörden in Verhandlungen bzw. Ge

spräche zur Festlegung einer EU-Position eingebunden?

f) Inwiefern trifft es zu, dass insbesondere Deutschland für Durchbrüche

bei entsprechenden Gesprächen gesorgt habe?

Die Bundesregierung war vor allen genannten formellen Treffen der Euro

päischen Kommission mit Russland (Gipfel-Treffen, hochrangiges Treffen auf

Beamtenebene, Permanenter Partnerschaftsrat) in die Verhandlungen in den zu

ständigen Ratsgremien zur Festlegung einer EU-Position eingebunden und hat

dort immer wieder aktiv darauf hingewirkt, dass die Kommission alle Aspekte

der Problematik (insbesondere auch den Umstand, dass nach der russischen An

weisung Nr.

243 erstmalig auch andere Verkehrsträger zur Passagierdatenüber

mittlung verpflichtet sind) mit Russland erörtert. Die Frage, inwieweit der Ein

satz der Bundesregierung kausal für die bei Russland erreichten Zugeständnisse

war, lässt sich naturgemäß nicht beantworten.

e) Inwiefern ist eine Beschränkung Russlands lediglich auf API-Daten

nach Kenntnis der Bundesregierung auf Zusagen in Verhandlungen um

Visa-Erleichterungen zwischen der EU und Russland zurückzuführen?

Hierzu liegen der Bundesregierung keine Erkenntnisse vor.

2. Was ist der Bundesregierung über die Umsetzung eines vom Transportmi

nisterium erlassenen Dekret zur Übermittlung von Passagierdaten bekannt?

a) Welche konkreten Daten bzw. Einzelinformationen sollen verarbeitet

werden?

b) Inwiefern ist auch die Weitergabe von Daten vor Bus-, Schiffs- und Zug

reisen verbindlich vorgesehen?

e) Inwiefern sollen auch Daten über Passagiere von Schiffen, Zügen oder

Bussen verarbeitet werden?

Das in der Anweisung Nr.

243 festgelegte Passagierdatenregime gilt u.

a. für fol

gende Verkehrsträger:

– Inlands- und internationale Flüge (zu erheben sind sowohl PNR-Daten

(Passenger Name Records: Daten aus den Buchungssystemen der Flug