Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 17. April 2019 übermittelt. Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext. Deutscher Bundestag Drucksache 19/9576 19. Wahlperiode 18.04.2019 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Bettina Stark-Watzinger, Christian Dürr, Markus Herbrand, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP – Drucksache 19/8974 – Proportionalitätsprinzip der Regulierung von mittelständischen Versicherungsunternehmen V o r b e m e r k u n g d e r F r a g e s t e l l e r Mit der am 1. Januar 2016 in Kraft getretenen Solvency-II-Richtlinie wollte der Gesetzgeber das Insolvenzrisiko von Versicherungsunternehmen reduzieren und das Aufsichtsrecht im europäischen Binnenmarkt harmonisieren. Das in drei Säulen geteilte Modell reguliert unter anderem die Kapitalanforderungen, legt Untergrenzen und Berechnungsmethoden fest, regelt die Aufstellung der unternehmensinternen Governance und schafft neue Veröffentlichungs- und Meldepflichten. Grundsätzlich gilt das Regelwerk für alle Versicherungsunternehmen unabhängig von ihrer Rechtsform. Um jedoch mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen vor nicht sachgerechter und übermäßiger Regulierung zu schützen, ist es den nationalen Aufsichten im Rahmen des Proportionalitätsprinzips gestattet, für solche Unternehmen geringe Anforderungen festzulegen. In Deutschland wurde als Untergrenze eine Höhe von 5 Mio. Euro jährliche Bruttoprämieneinnahmen festgelegt. Lediglich die Unternehmen, die unterhalb dieser Grenze agieren, sind von der Solvency-II-Regulierung ausgenommen . Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Drucksache 19/9576 – 2 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode 1. Wie hat sich, nach Kenntnis der Bundesregierung, die Anzahl der Versicherungsunternehmen in Deutschland in den letzten 25 Jahren entwickelt (bitte nach Rechtsform der Versicherungsunternehmen unterscheiden)? Die Anzahl der Versicherungsunternehmen, die von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) beaufsichtigt werden, und ihre Verteilung auf die Rechtsformen ist in der folgenden Übersicht dargestellt. Die Erlaubnis zum Versicherungsgeschäft erhalten ausschließlich Aktiengesellschaften (AG), Europäische Gesellschaften, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit (VVaG) sowie Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts (örA). In der Übersicht werden Europäische Gesellschaften und Rückversicherungsunternehmen, die früher als GmbH firmierten, als AG mitgezählt. Jahr AG VVaG örA NL gesamt 1993 323 351 24 100 798 1994 333 342 23 21 719 1995 338 336 25 19 718 1996 347 330 25 17 719 1997 347 326 25 17 715 1998 357 322 24 16 719 1999 355 319 24 15 713 2000 345 310 24 13 692 2001 345 299 22 12 678 2002 364 289 22 11 686 2003 355 276 22 10 663 2004 349 275 19 10 653 2005 344 275 18 9 646 2006 334 272 18 9 633 2007 332 268 18 9 627 2008 328 269 18 9 624 2009 321 269 18 6 614 2010 309 267 17 7 600 2011 310 263 17 7 597 2012 305 262 17 7 591 2013 301 261 17 7 586 2014 289 260 17 6 572 2015 286 256 17 6 565 2016 282 251 17 5 555 2017 284 247 17 4 552 Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 3 – Drucksache 19/9576 2. Wie haben sich, nach Kenntnis der Bundesregierung, die jährlichen Bruttobeitragseinnahmen bei Versicherungsunternehmen in Deutschland in den letzten 25 Jahren entwickelt (bitte nach Rechtsform der Versicherungsunternehmen unterscheiden)? Für die von der BaFin beaufsichtigten Versicherungsunternehmen haben sich die gebuchten Bruttobeiträge wie folgt entwickelt (Angaben in Mio. Euro, Angaben nach Rechtsform ab 1995 verfügbar, Abkürzungen wie in der Antwort zu Frage 1): Jahr AG VVaG örA NL gesamt 1993 123.397 1994 136.122 1995 111.076 27.969 3.262 2.066 144.373 1996 115.471 27.939 3.330 1.764 148.504 1997 116.456 28.698 3.630 1.823 150.607 1998 122.166 28.769 3.565 1.909 156.409 1999 128.302 29.948 3.600 2.076 163.926 2000 136.959 30.733 3.628 1.545 172.865 2001 147.484 28.074 3.739 1.763 181.060 2002 159.698 29.566 2.828 1.945 194.037 2003 177.624 29.040 2.892 1.781 211.337 2004 178.361 29.884 2.204 1.790 212.239 2005 180.503 31.483 2.283 1.801 216.070 2006 178.946 31.647 2.276 1.887 214.756 2007 177.923 32.299 2.276 1.904 214.402 2008 177.092 31.914 2.326 1.860 213.192 2009 179.355 34.575 2.419 1.930 218.279 2010 188.346 34.144 2.459 1.984 226.933 2011 190.277 34.882 2.393 1.974 229.526 2012 197.187 36.794 2.553 1.987 238.521 2013 207.042 37.626 2.645 1.934 249.247 2014 211.512 38.302 2.750 1.877 254.441 2015 214.190 38.745 2.808 1.833 257.576 2016 222.424 37.942 2.932 1.746 265.044 2017 228.340 40.341 2.930 1.670 273.281 Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Drucksache 19/9576 – 4 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode 3. Wie haben sich, nach Kenntnis der Bundesregierung, die Verwaltungskosten von Versicherungsunternehmen allgemein vor und nach der Einführung von Solvency II entwickelt (bitte möglichst lange Zeitreihe darstellen)? Für die von der BaFin beaufsichtigten Versicherungsunternehmen haben sich die Verwaltungskosten wie folgt entwickelt (Angaben in Mio. Euro): Jahr Verwaltungskosten 2008 22.868 2009 23.865 2010 24.637 2011 24.674 2012 25.853 2013 26.448 2014 26.303 2015 28.611 2016 28.982 2017 30.724 4. Wie haben sich, nach Kenntnis der Bundesregierung, die Verwaltungskosten von mittelständischen und kleinen Versicherungsunternehmen vor und nach der Einführung von Solvency II entwickelt (bitte möglichst lange Zeitreihe darstellen)? Als kleine und mittelgroße Versicherungsunternehmen werden hier Gesellschaften eingestuft, deren Kapitalanlagevolumen unter 1 Mrd. Euro liegt und deren jährliche Bruttobeitragseinnahme je nach betriebener Sparte weniger als 150 Mio. Euro oder 200 Mio. Euro beträgt. Für die von der BaFin beaufsichtigten kleinen und mittelgroßen Versicherungsunternehmen haben sich die Verwaltungskosten wie folgt entwickelt (Angaben in Mio. Euro): Jahr Verwaltungskosten 2008 6.323 2009 5.887 2010 5.422 2011 5.488 2012 4.879 2013 4.958 2014 4.892 2015 5.025 2016 5.097 2017 5.325 Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 5 – Drucksache 19/9576 5. Wie hoch sind, nach Kenntnis der Bundesregierung, die Implementierungsund Umsetzungskosten (d. h. einmalige und laufende Kosten) der Solvency- II-Regulierung für die deutschen Versicherungsunternehmen (bitte nach Rechtsform und nach Größe der Versicherungsunternehmen unterscheiden)? Die Höhe der tatsächlichen Implementierungs- und Umsetzungskosten ist der Bundesregierung nicht bekannt. 6. Liegen der Bundesregierung Informationen über die Geschäftseinstellung (auch von einzelnen Sparten bzw. Bereichen) bzw. Fusionen aufgrund von gestiegenen Verwaltungskosten oder Bürokratieaufwand vor? Der Bundesregierung ist dazu nichts bekannt. 7. Wie bewertet die Bundesregierung die Auswirkungen der Solvency-II-Regulierung auf die Versicherungswirtschaft allgemein? 8. Wie bewertet die Bundesregierung die Auswirkungen der Solvency-II-Regulierung auf mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen? Die Fragen 7 und 8 werden zusammen beantwortet. Mit der Einführung von Solvabilität II wurde die Aufsicht über Versicherungsunternehmen modernisiert. Jedes Unternehmen muss eigenverantwortlich und transparent seine eigene Risikosituation einschätzen. Dadurch wird erreicht, dass die Versicherungswirtschaft auch in einem schwierigen Umfeld Risiken besser bewältigen kann. Die kleinen und mittelgroßen Versicherungsunternehmen haben die Umstellung auf Solvabilität II insgesamt gut gemeistert. Der Proportionalitätsgrundsatz hat dazu beigetragen, dass diese Unternehmen mit ihren Ressourcen alle Anforderungen erfüllen und ihre Geschäftstätigkeit fortführen können. Aus Sicht der Bundesregierung sollte die europäische Regulierung aber weiter entwickelt werden, um insbesondere kleinen Versicherungsunternehmen mit einfachem Risikoprofil besser Rechnung zu tragen. 9. Ist die Definition „großes Versicherungsunternehmen“ unter Solvency II nach Auffassung der Bundesregierung zielführend? 10. Wie bewertet die Bundesregierung die Schwellenwerte zur verbindlichen Umsetzung von Solvency II mit 5 Mio. Euro Bruttobeitragseinnahmen und 25 Mio. Euro Deckungsrückstellungen (bei Lebens- und Krankenversicherern ) vor dem Hintergrund der Besonderheit der deutschen Marktstrukturen im Versicherungssektor? a) Wie bewertet die Bundesregierung vor diesem Hintergrund die Tatsache, dass diese Kriterien in allen europäischen Ländern gleich sind, obwohl die Versicherungsmärkte in kleineren Ländern, wie z. B. Malta, und größeren Ländern, wie z. B. Deutschland, völlig anders strukturiert sind? Die Fragen 9 und 10 werden zusammen beantwortet. Mit Blick auf den europäischen Binnenmarkt und auf einheitliche Wettbewerbsbedingungen ist es nach Auffassung der Bundesregierung konsequent, dass Solvabilität II verpflichtend auf alle Versicherungsunternehmen angewendet wird, deren Größe bestimmte Schwellenwerte übersteigt. Unternehmen, die diese Schwellenwerte nicht erreichen, können sich freiwillig der Aufsicht nach Solvabilität II anschließen. Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Drucksache 19/9576 – 6 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode Die Schwellenwerte sind eine Ausprägung des Proportionalitätsprinzips aus Sicht der Unternehmen und müssen daher europaweit einheitlich sein. Es ließe sich nicht rechtfertigen, in kleineren Ländern niedrigere Schwellenwerte anzuwenden. 11. Wie bewertet die Bundesregierung die Umsetzung des Proportionalitätsprinzips bei der Solvency-II-Regulierung für mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen (bitte für die drei unterschiedlichen Säulen der Regulierung differenziert beantworten)? a) Wie wird dieses Prinzip, nach Kenntnis der Bundesregierung, in den anderen europäischen Ländern umgesetzt? 12. Sieht die Bundesregierung den in der Solvency-II-Regulierung angelegten Spielraum zur Erleichterung der Regulierung für mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen durch die nationale Aufsicht als vollständig ausgenutzt ? a) Falls nein, wo sieht die Bundesregierung noch Spielräume, um die Regulierung für mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen gemäß dem Proportionalitätsprinzip individueller anzuwenden? Die Fragen 11 und 12 werden zusammen beantwortet. Bei den quantitativen Anforderungen (Säule 1) ist der Proportionalitätsgrundsatz europaweit dadurch umgesetzt, dass den Versicherungsunternehmen Vereinfachungen bei Berechnungen gestattet sind. Diese Möglichkeit wird von den Unternehmen viel genutzt und trägt wesentlich dazu bei, dass die Ressourcen der Unternehmen effizienter genutzt werden können. Die Anforderungen an die Geschäftsorganisation (Säule II) sind vielfach prinzipienbasiert ausgestaltet, so dass der Proportionalitätsgrundsatz von besonderer Bedeutung ist. Der Dialog zwischen der BaFin und kleinen bzw. mittelgroßen Versicherungsunternehmen hat dazu beigetragen, dass praktikable Lösungen gefunden wurden, mit denen die Unternehmen im Rahmen ihrer Möglichkeiten die Anforderungen erfüllen können. Die Anwendung des Proportionalitätsgrundsatzes wird weiter entwickelt. Aus der Branche kommen dazu weiterhin Impulse, insbesondere mit Blick auf kleinere Unternehmen mit einfachem Risikoprofil. Vor diesem Hintergrund überarbeitet die BaFin derzeit das Rundschreiben zu den aufsichtsrechtlichen Mindestanforderungen an die Geschäftsorganisation (Rundschreiben MaGo). In der Berichterstattung gegenüber der Aufsicht (Säule 3) bestehen weniger Handlungsspielräume bei der Anwendung des Proportionalitätsgrundsatzes. Die Unternehmen nehmen Erleichterungen, die die BaFin anbietet, vielfach nicht in Anspruch. Das Proportionalitätsprinzip wird nach Kenntnis der BaFin von den Mitgliedstaaten in unterschiedlicher Ausprägung angewandt. Die jeweiligen Aufsichtsbehörden nutzen wie die BaFin ihren Ermessensspielraum. 13. Wie bewertet die Bundesregierung mit Blick auf das Proportionalitätsprinzip die Pflicht für mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen, zusätzlich zur Buchwertbilanzierung nach dem Handelsgesetzbuch (HGB) eine Marktwertbilanzierung im Rahmen der Solvency-II-Regulierung vornehmen zu müssen? Die Marktwertbilanzierung ist Bestandteil der quantitativen Anforderungen von Solvabilität II und muss daher von allen Unternehmen aufgestellt werden, auf die Solvabilität II Anwendung findet. Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 7 – Drucksache 19/9576 14. Kann aus Sicht der Bundesregierung auf das jährliche Testat des Wirtschaftsprüfers für die Solvabilitätsübersicht bei kleineren Versicherungsunternehmen verzichtet werden, welches grundsätzlich ein nationales Wahlrecht in der EU-Regulierung darstellt? Aus Transparenzgründen ist eine geprüfte Solvabilitätsübersicht unverzichtbar. Mit Blick auf die umfassenden Veröffentlichungspflichten von Solvabilität II muss sichergestellt sein, dass die Informationen testiert sind. 15. Hält die Bundesregierung mit Blick auf das Proportionalitätsprinzip die Anforderungen an die Governance (zweite Säule der Solvency-II-Richtlinie) für mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen für angemessen? a) Ist, nach Auffassung der Bundesregierung, die Einrichtung der vorgesehenen Schlüsselfunktionen bei kleinen Unternehmen zwingend erforderlich , wenn der Vorstand die Aufgaben bereits erfüllt? Aus Sicht der Bundesregierung unterstützt das Proportionalitätsprinzip auch kleine und mittelgroße Versicherungsunternehmen dabei, die Anforderungen an die Governance zu erfüllen. Auf die Antwort zu den Fragen 11 und 12 wird verwiesen . Die europäischen Vorgaben verpflichten zur Einrichtung von Schlüsselfunktionen . Die BaFin hat mit dem MaGo-Rundschreiben die Ausübung von Schlüsselfunktionen durch den Vorstand oder andere Geschäftsleiter ermöglicht, wenn innerhalb der Geschäftsorganisation die Zuständigkeiten geeignet zugeschnitten sind. 16. Welcher konkrete Mehrwert wird nach Auffassung der Bundesregierung für die Aufsicht durch das unterjährige quantitative Berichtswesen (QRT-Reporting ) erreicht? Grundsätzlich bieten zusätzliche Informationen einen Mehrwert. Beispielsweise erhält die Aufsicht durch das unterjährige quantitative Berichtswesen kontinuierlich Informationen über die Marktentwicklung. 17. Kann aus Sicht der Bundesregierung auf das quantitative Reporting zum vierten Quartal verzichtet werden, da zum Jahresende sowieso die Jahresmeldung erfolgen muss? Wenn die Vorlagefrist für die Jahresmeldung verkürzt würde, um die Jahresmeldung in den Prozessablauf der vierteljährlichen Berichterstattung einzupassen, wäre es nach Einschätzung der Bundesregierung angemessen, auf die gesonderte Berichterstattung für das vierte Quartal zu verzichten. 18. Welche konkreten Vorschläge bestehen aus Sicht der Bundesregierung, die vorhandenen Redundanzen der Risikoberichterstattung im narrativen Reporting (SFCR-Bericht, RSR-Bericht, ORSA-Bericht) und HGB-Geschäftsbericht zu beseitigen? a) Ist der Prozess der jährlichen eigenen Risiko- und Solvabilitätsbeurteilung , der sogenannte ORSA-Prozess, für kleinere Versicherungsunternehmen aus Sicht der Bundesregierung nicht viel zu aufwendig, kostenintensiv und formalistisch angelegt? Die Risikoberichterstattung zu Solvabilität II ist europäisch geregelt. Überschneidungen mit nationalen Berichtspflichten zum handelsrechtlichen Jahresabschluss nach HGB sind systemimmanent. Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Drucksache 19/9576 – 8 – Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode Bei den Berichten, die nach Solvabilität II zu erstellen sind, wäre eine genauere inhaltliche Abgrenzung und Beschränkung sinnvoll. Die Bundesregierung wird sich dafür einsetzen, wenn im Jahr 2020 die Richtlinie Solvabilität II überprüft wird. Der ORSA-Prozess muss dem Risikoprofil des Versicherungsunternehmens angemessen sein. Im Übrigen ist die genaue Ausgestaltung des Prozesses und der zugehörigen Berichterstattung Sache der Unternehmen. Insbesondere für kleinere Unternehmen mit einfachem Risikoprofil bietet es sich an, schlankere Prozesse aufzusetzen. Aus Sicht der Bundesregierung trifft es daher nicht zu, dass der ORSA-Prozess für diese Unternehmen zu aufwändig, kostenintensiv und formalistisch ist. 19. Welche Daten müssen, nach Kenntnis der Bundesregierung, doppelt sowohl an die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge EIOPA als auch an die Bundesbank gemeldet werden? a) Liegen der Bundesregierung Informationen vor, inwiefern in den Meldebögen ähnliche, aber nicht deckungsgleiche Daten abgefragt werden? b) Wie hoch sind, nach Kenntnis der Bundesregierung, die aus der Doppelmeldung entstehenden Kosten für die Versicherungsunternehmen? c) Was plant die Bundesregierung mit Blick auf die Doppelmeldung von Daten an verschiedene Aufsichtsbehörden zu unternehmen? Zur Verfahrensvereinfachung melden die Versicherungsunternehmen die Daten ausschließlich an die BaFin, die sie dann an EIOPA bzw. Bundesbank weiterleitet . Die Bundesbank erhebt die Daten aufgrund von Meldepflichten gegenüber der EZB. EIOPA benötigt die erhobenen Daten, um die Aufgaben zu erfüllen, die ihr durch die Verordnung (EU) 1094/2010 übertragen sind. Die für Bundesbank bzw. EIOPA erhobenen Daten dienen unterschiedlichen Zwecken; insoweit liegen keine Doppelmeldungen vor. 20. Liegen der Bundesregierung Informationen vor, wie oft der Bericht über die Solvabilität und Finanzlage (SFCR) im Internet geladen wird (z. B. Klickzahlen , bitte nach Rechtsform der Versicherungsunternehmen unterscheiden )? a) Plant die Bundesregierung eine Evaluation des Kosten-Nutzen-Verhältnisses des SFCR? b) Kann der SFCR-Bericht zur Erhöhung der Transparenz für den Versicherungsnehmer auf zwei aussagefähige Seiten begrenzt werden? Zahlen zum Abruf des SFCR hat der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) veröffentlicht, vgl. www.gdv.de/de/medien/aktuell/ kontinuierliche-verbesserung-der-solvenzlage-45124. Im Übrigen wird auf die Antwort zu Frage 18 verwiesen. Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 9 – Drucksache 19/9576 21. Teilt die Bundesregierung die Auffassung der Fragesteller, dass höhere Verwaltungskosten mittelständische und kleine Versicherungsunternehmen relativ stärker treffen, diesen somit höhere Kosten entstehen und damit aufgrund von Skaleneffekten eine Marktkonzentrierung auf wenige große Unternehmen begünstigt? Falls ja, was plant die Bundesregierung dagegen zu unternehmen? Die Vermutung, dass vor allem kleine und mittelgroße Versicherungsunternehmen von hohen Verwaltungskosten betroffen sind, kann die Bundesregierung nicht bestätigen. Tatsächlich sind die Verwaltungskosten bei diesen Unternehmen in Relation niedriger als im Durchschnitt der Branche. Im Jahr 2017 entsprachen die Verwaltungskosten der Branche gut 11 Prozent der verdienten Beiträge. Bei kleinen und mittelgroßen Versicherungsunternehmen betrug die Quote dagegen knapp 9 Prozent. Vorabfassung - w ird durch die lektorierte Version ersetzt. Satz: Satzweiss.com Print, Web, Software GmbH, Mainzer Straße 116, 66121 Saarbrücken, www.satzweiss.com Druck: Printsystem GmbH, Schafwäsche 1-3, 71296 Heimsheim, www.printsystem.de Vertrieb: Bundesanzeiger Verlag GmbH, Postfach 10 05 34, 50445 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Fax (02 21) 97 66 83 44, www.betrifft-gesetze.de ISSN 0722-8333