BÜRGERSCHAFT DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Drucksache 21/10761 21. Wahlperiode 30.10.17 Schriftliche Kleine Anfrage der Abgeordneten Anna Gallina, Dr. Anjes Tjarks (GRÜNE), Uwe Lohmann und Dr. Andreas Dressel (SPD) vom 24.10.17 und Antwort des Senats Betr.: Verstößt die angekündigte Volksinitiative „Mehr Hände für Hamburgs Kitas“ gegen die Hamburger Verfassung? Gefährdet die Volksinitiative den bundesgesetzlichen Rechtsanspruch auf Kindertagesbetreuung? Die angekündigte Volksinitiative „Mehr Hände für Hamburgs Kitas“ hat eine Änderung des Hamburger Kinderbetreuungsgesetzes (KibeG) zum Gegenstand . Im Rahmen der sogenannten Leistungsvereinbarung nach § 16 KibeG soll für die Betreuung von Krippen- beziehungsweise Elementarkindern jeweils eine bestimmte Fachkraft-Kind-Relation gesetzlich vorgeschrieben werden. Außerdem soll bei der Personalbemessung ein bestimmter Anteil von Ausfallzeiten sowie Zeiten der Vor-, Nach- und Planungsarbeiten (sogenannte mittelbare Pädagogik) berücksichtigt werden. Diese in § 16 KibeG neu aufzunehmen Vorgaben ziehen wiederum eine notwendige Änderung des Landesrahmenvertrags „Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen“ nach sich. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand sollen laut Volksinitiative ins KibeG aufgenommen werden: Für die unmittelbare pädagogische Arbeit ist – mit gestuften Umsetzungsfristen – sicherzustellen, dass eine Fachkraft maximal vier Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr und zehn Kinder ab vollendetem dritten Lebensjahr bis zum Eintritt in die Schule erzieht, bildet und betreut. Um diese Fachkraft-Kind-Relationen zu gewährleisten, ist der Personalschlüssel so zu bemessen, dass Ausfallzeiten und Zeit für mittelbare Pädagogik zusätzlich berücksichtigt sind. Die Verfahren zur Umsetzung der Personalschlüssel sollen durch die Vertragskommission Kindertagesbetreuung ausgearbeitet werden. Senat, Kita-Träger, Verbände, die Koalition – alle arbeiten mit Hochdruck und an der Grenze des finanziell und tatsächlich Machbaren an der Verbesserung der Betreuungsrelation in Hamburgs Kitas. So wünschenswert weitere Schritte sind, sie dürfen nicht über diese Grenzen, die von der Verfassung und vom Bundesrecht gezogen werden, hinausgehen. Und es dürfen die Fortschritte, die Hamburgs Kindertagesbetreuung erreicht hat, nicht gefährdet werden. Vor diesem Hintergrund fragen wir den Senat: Die Kindertagesbetreuung nimmt einen hohen Stellenwert in der Familienpolitik des Hamburger Senats ein. Beim bisherigen Ausbau der Platzkapazitäten in Krippen, Kitas und der Tagespflege liegt Hamburg in den westdeutschen Bundesländern an der Spitze. Der bundesweit geltende Rechtsanspruch auf Kindertagesbetreuung und dar- Drucksache 21/10761 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode 2 über hinausgehende landesgesetzliche Rechtsansprüche werden in Hamburg bereits umfassend erfüllt. Der Senat verfolgt seit Jahren das Ziel einer stetigen Verbesserung der Fachkraftschlüssel in der Kindertagesbetreuung. Hierzu hat die für die Kindertagesbetreuung zuständige Behörde sich jüngst auf Wunsch der Kita-Verbände darauf verständigt, bis zum Jahr 2021 in vier Etappen einen finanzierten Fachkraftschlüssel in den Krippen von 1:4 zu erreichen. Von 2018 an können Kitas jährlich rund 500 zusätzliche Fachkräfte für den Krippenbereich einstellen. Mit diesem Fachkraftschlüssel sind auch Zeiten für mittelbare Pädagogik und Ausfallzeiten abgedeckt. Es obliegt dem Träger, in eigener Verantwortung Zeiten für mittelbare Pädagogik festzulegen. Die Initiatoren der beabsichtigten Volksinitiative verfolgen darüber hinaus das Ziel, dass die Kitas noch deutlich mehr Ressourcen für mittelbare Pädagogik und für die Kompensation von krankheitsbedingten Personalausfällen erhalten, also für Tätigkeiten , die nicht oder nur mittelbar mit der pädagogischen Arbeit mit Kindern im Zusammenhang stehen. Die Forderungen würden in der Spitze dazu führen, dass zum einen rund 9.000 zusätzliche Fachkräfte eingestellt werden müssten. Der Hamburger und der bundesweite Arbeitsmarkt für Erzieherinnen und Erzieher hält eine solch hohe Zahl zusätzlicher Fachkräfte nicht bereit. Zum anderen würden die Forderungen zu zusätzlichen, strukturell erforderlichen Haushaltsmitteln in Höhe von rund 405 Millionen Euro jährlich führen. Dies berührt die Budgethoheit der Hamburgischen Bürgerschaft in erheblichem Maße und ist daher nach Einschätzung des Senats mit Artikel 50 Absatz 2 der Verfassung nicht vereinbar. Bislang wurde dem Senat noch keine Unterschriftensammlung zu einer bestimmten Vorlage gemäß § 3 des Volksabstimmungsgesetzes (VAbstG) angezeigt. Daher hat sich der Senat mit der Volksinitiative noch nicht detaillierter befassen können. Die Initiatoren der beabsichtigten Volksinitiative haben zu einem Vorentwurf der Vorlage die gemäß § 1a VAbstG durch den Landesabstimmungsleiter als unabhängiges Organ erfolgende Beratung in Anspruch genommen. Hierzu hat die für die Kindertagesbetreuung zuständige Behörde Stellung genommen. Die Stellungnahme ist Grundlage für die Beantwortung der nachstehenden Fragen. Dies vorausgeschickt, beantwortet der Senat die Fragen wie folgt: 1. Welche finanziellen Mehrbelastungen ergeben sich aus der Umsetzung der angekündigten Vorgaben der Volksinitiative? Bitte nach Jahren aufschlüsseln . Siehe Vorbemerkung. Im Hinblick auf den beim Landesabstimmungsleiter eingereichten Vorentwurf können nur Kostenszenarien entwickelt werden. Ein mögliches Szenario , das auf den angestrebten Fachkräfteschlüsseln, Ausfallzeiten und Zeiten für mittelbare Pädagogik beruht und hierfür einen schrittweisen Aufbau zu Grunde legt, führt zu den folgenden Mehrbedarfen: Jahr Fachkräfte Finanzen (in Mio. €) 2019 1.689 71,6 2020 2.878 123,1 2021 4.104 176,9 2022 5.349 232,9 2023 6.580 289,4 2024 7.820 347,4 2025 9.028 405,0 2. Welche Anpassungen des Betreuungsschlüssels anschließend an die Eckpunktevereinbarung mit dem Landeselternausschuss Kindertagesbetreuung (LEA) hat der Senat bereits vorgenommen? Welche weiteren Schritte sind geplant? Welche zusätzlichen finanziellen Mittel wurden hierfür eingesetzt? Wie sieht auf Grundlage der bisherigen Vereinbarung in Eckpunktevereinbarung, Koalitionsvertrag und Vereinbarung mit den Trägern die Entwicklung der zusätzlich benötigten finanziellen Mittel bis 2026 aus? Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode Drucksache 21/10761 3 Bereits zum 01.04.2015 wurde der Fachkraftschlüssel in den Krippen für die bis zu 24 Monate alten Kinder um 10 Prozent erhöht. Damit wurde der seit dem Inkrafttreten des Hamburger Landesrahmenvertrags „Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen“ (LRV) am 01.01.2005 bestehende Krippen-Fachkraftschlüssel von 1:6,3 auf 1:6,0 verbessert. Darüber hinaus ist ab dem 01.01.2015 die Finanzierung der zusätzlichen Leitungspersonalausstattung bei kleinen Kitas („Leitungssockel“) um 50 Prozent erhöht worden. Am 01.08.2016 erfolgte die Erhöhung des Krippen-Fachkraftschlüssels auch für die zweijährigen Kinder um 10 Prozent. Der Krippen-Fachkraftschlüssel verbesserte sich damit weiter auf 1:5,6. Zu den bisher eingesetzten zusätzlichen finanziellen Mitteln für die ersten beiden Schritte zur Verbesserung des Krippen-Fachkraftschlüssel sowie die Erhöhung des Leitungssockels ab 2015 siehe nachstehende Tabelle: in Mio. Euro 2015 2016 2017 *) Mehrbedarf 6,8 13,9 22,5 *) Prognose Als Nächstes ist vorgesehen, die Erhöhung des Krippen-Fachkraftschlüssels auf 1:4 stufenweise in vier gleichen Schritten beginnend mit dem 01.01.2018 bis zum 01.01.2021 umzusetzen. Zusätzlich ist geplant, die Elementar-Fachkraftschlüssel zum 01.01.2020 von derzeit 1:10,7 auf 1:10 zu erhöhen. Zu den voraussichtlich zusätzlich benötigten Kosten für die in den Jahren ab 2018 geplanten Qualitätsverbesserungen im Krippen- und Elementarbereich siehe nachstehende Tabelle: in Mio. Euro 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Mehrbedarf 22,4 46,9 90,3 117,2 118,6 120,2 121,0 122,0 3. Welcher personelle und sonstige Mehrbedarf ergibt sich aus der Umsetzung der angekündigten Vorgaben der Volksinitiative? Bitte nach Jahren aufschlüsseln. 4. Welche personellen Mehrbedarfe ergeben sich aus den bisherigen Planungen und deren Umsetzung zur Verbesserung der Fachkraft-Kind- Relation? Die ursprüngliche Planung des Senats sah vor, im Jahr 2019 den Fachkraftschlüssel von 1:4 zu realisieren. Die Kita-Verbände haben der für die Kindertagesbetreuung zuständigen Behörde mitgeteilt, dass die zur Umsetzung erforderlichen rund 2.000 Fachkräfte auf dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen werden. Auf Wunsch der Kita-Verbände wurde daher eine schrittweise Umsetzung des Ziels vereinbart, wobei der erste Schritt um ein Jahr vorgezogen wurde. Danach werden in 2018 circa 530, in 2019 circa 1.100, in 2020 circa 2.100 (inklusive Verbesserung des Elementar- Fachkraftschlüssels auf 1:10) und ab 2021 circa 2.700 zusätzliche pädagogische Fachkräfte zur Verfügung gestellt. Um die Forderungen der beabsichtigten Volksinitiative erfüllen zu können, würden hingegen bereits allein in 2019 rund 1.700 (siehe Antwort zu 1.) zusätzliche Fachkräfte , in 2025 sogar rund 9.000 zusätzliche Fachkräfte erforderlich. Dies ist – auch aus Sicht der Kita-Verbände – nicht realisierbar. Im Übrigen siehe Vorbemerkung und Antwort zu 1. 5. Welche finanziellen und personellen Mehrbedarfe ergeben sich durch die Realisierung der Forderungen bezüglich der mittelbaren Pädagogik/ Berücksichtigung von Ausfallzeiten und dergleichen? Siehe Vorbemerkung und Antwort zu 1. 6. Wie beurteilt der Senat eine gesetzlich verbindliche Regelung für die Praxis? Stehen genügend Fachkräfte für die Umsetzung des Vorschlags der Volksinitiative zur Verfügung? Wie viele vakante Stellen für Erziehe- Drucksache 21/10761 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode 4 rinnen und Erzieher gibt es nach Kenntnis des Senats derzeit im Bereich der Hamburger Kindertagesbetreuung? Nach der Prognose der Behörde für Schule und Berufsbildung (BSB) werden im Jahr 2019 voraussichtlich circa 1.100 und im Jahr 2020 circa 1.300 Absolventen/-innen aus den Hamburger Ausbildungsgängen für pädagogische Fachkräfte dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen. Zu beachten ist jedoch, dass bereits der Ersatzbedarf für pädagogische Fachkräfte in den Hamburger Kitas aufgrund von Fluktuation wegen Renteneintritt, Ausscheiden aus dem Berufsfeld et cetera jährlich Neueinstellungen von circa 750 Fachkräften erfordert. Darüber hinaus benötigen andere Bedarfsträger, insbesondere die Schulen, in erheblichem Umfang pädagogische Fachkräfte zur Kompensation von Personalfluktuationen . Vor diesem Hintergrund ist die derzeitige Planung der schrittweisen Realisierung des Fachkraftschlüssels in Hamburger Krippen bereits sehr ambitioniert. Eine Umsetzung der von der beabsichtigten Volksinitiative aufgestellten Forderungen, die in erheblichem Maße darüber hinausgehen, ist insofern nicht möglich. In diesem Fall wären die Kitas zur Einhaltung der dann vorgeschriebenen Fachkraft- Kind-Relation dazu gezwungen, Kita-Plätze abzubauen, um den gesetzlichen Anforderungen zu entsprechen. Legt man die Forderungen der beabsichtigten Volksinitiative zugrunde, ist nach Einschätzung der zuständigen Behörde mit einem Abbau von vielen Tausend Plätzen zu rechnen, was weder im Interesse von Eltern und Kindern, noch im Interesse des Senats wäre. Überdies wäre die Freie und Hansestadt Hamburg (FHH) als Träger der öffentlichen Jugendhilfe damit nicht mehr in der Lage, den in § 24 Absätze 2 und 3 SGB VIII verankerten bundesrechtlichen Anspruch auf Kindertagesbetreuung sowie die in Hamburg geltenden erweiterten Betreuungsansprüche nach § 6 Hamburger Kinderbetreuungsgesetz (KibeG) zu erfüllen. Demzufolge würde sich die FHH gegebenenfalls auch Schadenersatzansprüchen wegen Amtshaftung ausgesetzt sehen. Angesichts dieser zu erwartenden Entwicklung sind die Forderungen der Volksinitiative mit geltendem Bundesrecht nicht vereinbar. Im Übrigen siehe Drs. 21/10362. 7. Welche Maßnahmen hat der Senat unternommen beziehungsweise wird er weiter unternehmen, um in diesem Bereich mehr Fachkräfte zu gewinnen? Welche natürlichen Grenzen sind der Fachkräftestrategie gesetzt? Inwieweit wurde dazu mit der Verbandsseite ein Einvernehmen erzielt? Der bereits jetzt spürbare Mangel an Fachkräften ist der Grund für gezielte Werbemaßnahmen . Um den Bedarf an Fachkräften decken zu können, hat die Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration in Abstimmung mit der Behörde für Schule und Berufsbildung die Kampagne „Hebe Schätze – und Hamburgs Zukunft“ gestartet. Mithilfe dieser Kampagne sollen gezielt potenzielle Auszubildende sowie an einer Umschulung interessierte Personen angesprochen und mit dem Berufsfeld Kita vertraut gemacht werden. Teil der Kampagne sind neben Plakat- und Onlinewerbung auch Informationsveranstaltungen des Hamburger Instituts für Berufliche Bildung. Im Übrigen siehe unter http://www.schaetze-heben.hamburg. Darüber hinaus siehe Drs. 21/10173 und Drs. 21/10362. Die in diesen Drucksachen dargestellten Maßnahmen zur Fachkräftegewinnung wurden von den Kita-Verbänden begrüßt und in der Vertragskommission Kita abgestimmt. Ferner hat sich die für Kindertagesbetreuung zuständige Behörde mit Kita-Verbänden und dem Landeselternausschuss auf die sogenannte „Positivliste“ zu Punkt 4.3 der Richtlinie für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen verständigt, mit der Personen ein erleichterter Zugang zur Tätigkeit in einer Kita eröffnet wird. 8. Wie sieht der Arbeitsmarkt für Erzieherinnen/Erzieher derzeit aus? Siehe Drs. 21/10362. Im Übrigen siehe Antwort zu 6. Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode Drucksache 21/10761 5 9. Wie hoch wird eine Vollzeitstelle vergütet, sofern nach Tarif bezahlt wird? Bitte tabellarische Darstellung entsprechend der Erfahrungsstufen nach derzeitigem Tarif. Wie haben sich die Tarife in den letzten Jahren entwickelt? Zur Entwicklung der Entgelte für staatlich anerkannte Erzieherinnen und Erzieher in Kitas in der Entgeltgruppe 8 beziehungsweise 8 b bei Trägern, die Mitglied in der Arbeitsrechtlichen Vereinigung Hamburg (AVH) sind oder diesen Tarifvertrag anwenden , siehe nachstehende Tabelle: Grundentgelt Entwicklungsstufen Gültig ab Stufe 1 Stufe 2 Stufe 3 Stufe 4 Stufe 5 Stufe 6 01.03.2015 2.478,17 € 2.656,58 € 2.879,57 € 3.198,33 € 3.318,92 € 3.318,92 € 01.01.2016 2.480,00 € 2.760,00 € 2.980,00 € 3.300,00 € 3.430,00 € 3.530,00 € 01.03.2016 2.539,52 € 2.826,24 € 3.051,52 € 3.379,20 € 3.512,32 € 3.614,72 € 01.02.2017 2.599,20 € 2.892,66 € 3.123,23 € 3.458,61 € 3.594,86 € 3.699,67 € Entwicklung 4,9% 8,9% 8,5% 8,1% 8,3% 11,5% Zu den Entwicklungen der Entgelte für die übrigen im pädagogischen Bereich Beschäftigten in den Kitas im Geltungsbereich des Tarifvertrags der AVH siehe Anlage . Zu den aktuellen Tarifverträgen der AVH siehe www.av-hamburg.de. 10. Wie ist der Stand der Bemühungen im Hinblick auf Unterstützung durch den Bund für die Verbesserung der Kita-Qualität in den Ländern/ Städten? Mit Beteiligung von Hamburg hat eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Frühe Bildung“ der Jugend- und Familienministerkonferenz im Mai 2017 Eckpunkte für ein Qualitätsentwicklungsgesetz für die frühe Bildung, Erziehung und Betreuung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege vorgelegt. Danach ist vorgesehen, dass der Bund für die finanzielle Umsetzung des Qualitätsentwicklungsgesetzes dauerhaft Mittel zur Verfügung stellt. Die Bundesmittel sollen stufenweise aufgestockt werden. In 2018 soll 1 Milliarde Euro für die Umsetzung des Qualitätsentwicklungsgesetzes zur Verfügung gestellt werden. Die Bundesmittel sollen dann jährlich um 1 weitere Milliarde aufgestockt werden. Damit stünde den Ländern bis 2022 eine Summe von 5 Milliarden Euro zur Verfügung. Die gesetzliche Verankerung der dauerhaften Finanzierungsbeteiligung des Bundes an der Weiterentwicklung der Qualität in der frühen Bildung, Erziehung und Betreuung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege soll durch das Qualitätsentwicklungsgesetz erfolgen. Die Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens und das Inkrafttreten des Gesetzes waren nach bisheriger Planung für das Jahr 2018 angestrebt . Inwieweit und wann die Regierungsbildung im Rahmen der neuen Wahlperiode des Bundestages allerdings zu einer entsprechenden Gesetzgebung und einer konkreten messbaren Unterstützung weiterer Qualitätsverbesserungen in den Hamburger Kitas durch den Bund führt, ist zurzeit offen.  11. Im Hinblick auf den angekündigten Gesetzentwurf der Initiative: Können aufgrund einer gesetzlichen Festschreibung der Fachkraft-Kind-Relation dann nur Kitaplätze angeboten werden, wenn diese Relation tatsächlich in der Kita realisiert wird? 12. Im Hinblick auf den angekündigten Gesetzentwurf der Initiative: Welche Folgen würde eine Nichteinhaltung der gesetzlich normierten Fachkraft- Kind-Relation haben? Inwiefern würden Aufnahmestopps oder ein Abbau von Plätzen drohen? Siehe Antwort zu 6. 13. Im Hinblick auf den angekündigten Gesetzentwurf der Initiative: Wie beurteilt der Senat eine mögliche Beeinträchtigung des Haushaltrechts der Hamburgischen Bürgerschaft gemäß Artikel 50 Absatz 1 Satz 2 HV? Inwieweit wurden im Rahmen von Vorprüfungen und Vorgesprächen die Vertreter der angekündigten Volksinitiative auf welche Bedenken hingewiesen ? Drucksache 21/10761 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode 6 Zu dem Vorentwurf haben sich die beteiligten Behörden dahin gehend geäußert, dass im Hinblick auf das auch im Verhältnis zum Gesamthaushalt erhebliche Volumen der Folgekosten im Hinblick auf Artikel 50 Absatz 1 Satz 2 der Verfassung verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Zulässigkeit der Initiative bestehen. Nach Kenntnis des Senats hat der Landesabstimmungsleiter als unabhängiges Organ die Initiatoren auf diese Bedenken hingewiesen. 14. Im Hinblick auf den angekündigten Gesetzentwurf der Initiative: Wie beurteilt der Senat die drohende Beeinträchtigung des bundesgesetzlich garantierten Rechtsanspruchs der Eltern auf Kinderbetreuung und durch die Folgen einer zu restriktiven gesetzlichen Normierung der Fachkraft- Kind-Relation, die unter Umständen zum Wegfall von Kitaplätzen führen kann? Inwieweit wurden im Rahmen von Vorprüfungen und Vorgesprächen die Vertreter der angekündigten Volksinitiative auf welche Bedenken hingewiesen? Zu dem Vorentwurf hat sich die für Kindertagesbetreuung zuständige Behörde dahin gehend geäußert, dass die Freie und Hansestadt Hamburg im Falle der Annahme der Vorlage nicht mehr in der Lage ist, den in § 24 Absätze 2 und 3 des Achten Buches des Sozialgesetzbuches (SGB VIII) verankerten bundesrechtlichen Anspruch auf Kindertagesbetreuung sowie den weitergehenden Hamburger Betreuungsansprüchen gemäß § 6 KibeG zu erfüllen. Siehe im Übrigen Antwort zu 6. Nach Kenntnis des Senats hat der Landesabstimmungsleiter als unabhängiges Organ die Initiatoren auf diese Bedenken hingewiesen. Am 19. Oktober 2017 fand ein Gespräch von Vertreterinnen der Volksinitiative mit Vertreterinnen und Vertretern der für Kindertagesbetreuung zuständigen Behörde statt. Hierbei haben die Vertreterinnen und Vertreter der zuständigen Behörde auf die angespannte Fachkräftesituation als begrenzenden Faktor und die problematischen finanziellen Auswirkungen der Initiative auf den Haushalt der Freien und Hansestadt Hamburg hingewiesen. Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode Drucksache 21/10761 7 Anlage Drucksache 21/10761 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode 8 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode Drucksache 21/10761 9 Drucksache 21/10761 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode 10 10761ska_Text 10761ska_Anlage