Niedersächsischer Landtag  17. Wahlperiode Drucksache 17/3683 1 Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung mit Antwort der Landesregierung - Drucksache 17/3412 - Unterbrechung von Zahlungsströmen, sogenanntes Financial Blocking, als Vollzugsmaß- nahme gegen in Deutschland nicht zugelassene Glücksspielanbieter Anfrage der Abgeordneten Christian Dürr, Jörg Bode und Jan-Christoph Oetjen (FDP) an die Landesregierung, eingegangen am 28.04.2015, an die Staatskanzlei übersandt am 06.05.2015 Antwort des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport namens der Landesregie- rung vom 11.06.2015, gezeichnet Boris Pistorius Vorbemerkung der Abgeordneten Der Glücksspielmarkt ist nicht EU-weit harmonisiert. In Deutschland ist der Glücksspielstaatsver- trag am 01.07.2012 in Kraft getreten und gilt seit dem nachträglichen Beitritt Schleswig-Holsteins in allen 16 Bundesländern. Bisher wurde jedoch keine einzige Sportwettenkonzession auf Grundlage des GlüStV erteilt. Zudem sind Onlinepoker und Onlinecasinospiele weiterhin verboten. Vor seinem Beitritt zum GlüStV hat Schleswig-Holstein auf Grundlage seines Landesglücksspielge- setzes (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBl. 2011, 280) jedoch 25 Sportwettenlizen- zen mit weiterem Angebotsumfang als die nach dem GlüStV zu erteilenden Sportwettenkonzessio- nen sowie 23 Online-Casinogenehmigungen (inklusive Poker) erteilt, die für den gesamten Gültig- keitszeitraum von sechs Jahren, d. h. bis Ende 2018 bzw. Anfang 2019, in Kraft bleiben. Das niedersächsische Innenministerium ist für die deutschlandweite Umsetzung des sogenannten Financial Blocking gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV zuständig. Gegen das Financial Blocking bestehen erhebliche rechtliche Vorbehalte. Zuletzt hat der schleswig- holsteinische Landesdatenschutzbeauftrage Thilo Weichert „eine effektive Durchsetzung des Financial Blocking unter Beachtung des Datenschutzrechtes“ als „nicht möglich“ bezeichnet und zu- dem aufgrund der „sehr weit gehenden praktischen Unmöglichkeit zur Umsetzung eines Financial Blocking gemäß dem GlüStV“ erhebliche Zweifel an der Wahrung des „Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit “ geäußert (Stellungnahme des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein vom 16.01.2015: Datenschutzrechtliche Bewertung der Regelungen zum „Fi- nancial Blocking“ zur Verhinderung illegalen Glücksspiels im Internet; abrufbar unter https://www.datenschutzzentrum.de/artikel/860-Datenschutzrechtliche-Bewertung-der-Regelungen- zum-Financial-Blocking-zur-Verhinderung-illegalen-Gluecksspiels-im-Internet.html). Vorbemerkung der Landesregierung Bereits der Glücksspielstaatsvertrag 2008 vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. S. 768) enthielt eine Vorschrift, nach der die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder den am Zahlungsverkehr Betei- ligten die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel untersagen konnten. Mit der Rege- lung wurde der Erkenntnis Rechnung getragen, dass unerlaubte Glücksspielangebote im Internet in der Regel aus dem Ausland heraus betrieben werden, wo sich die Verantwortlichen dem Zugriff deutscher Behörden weitestgehend entziehen. Der Glücksspielstaatsvertrag 2012 vom 15. Dezem- ber 2011 (Nds. GVBl. 2012, S. 190, 196 - GlüStV) hat die Ermächtigungsgrundlage mit der Rege- lung in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 im Wesentlichen übernommen und für ihre Ausführung eine bundes- Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode Drucksache 17/3683 2 einheitliche Zuständigkeit des Landes Niedersachsen festgelegt. Zusätzlich wurde durch den GlüStV 2012 ein allgemeines Mitwirkungsverbot für alle am Zahlungsverkehr Beteiligten statuiert (§ 4 Abs. 1 Satz 2). Das Mitwirkungsverbot knüpft an die regulatorischen Anforderungen an, denen der Zahlungsverkehr insbesondere nach den Vorschriften des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes und des Geldwäschegesetzes unterliegt. Zahlungsdienstleister haben umfangreiche interne Regel- werke implementiert, um u. a. dem wichtigen Prinzip des „Know-Your-Customer“ gerecht zu werden und eine Beteiligung ihres Unternehmens an gesetzeswidrigen Handlungen zu vermeiden. Hierzu gehört eine sorgfältige Prüfung jedes einzelnen Kunden auch im Hinblick auf dessen Gesetzes- treue. Dies gilt v. a. auch beim Abschluss von Akzeptanzverträgen mit Unternehmen, die Zahlun- gen mit den Zahlungsmitteln des Anbieters entgegennehmen wollen. In diesem Zusammenhang soll nach der neuen Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV auch das Vorhandensein der erforder- lichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse geprüft werden. 1. Wie bewertet die Landesregierung die Stellungnahme des schleswig-holsteinischen Landesdatenschutzbeauftragen Thilo Weichert, der „eine effektive Durchsetzung des Financial Blocking unter Beachtung des Datenschutzrechtes“ als „nicht möglich“ bezeichnet und zudem aufgrund der „sehr weit gehenden praktischen Unmöglichkeit zur Umsetzung eines Financial Blocking gemäß dem GlüStV“ erhebliche Zweifel an der Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geäußert hat? Das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) hat am 16. Januar 2015 eine Stellungnahme „Datenschutzrechtliche Bewertung der Regelungen zum Financial Blo- cking zur Verhinderung illegalen Glücksspiels im Internet“ veröffentlicht. Die Stellungnahme enthält Überlegungen dazu, wie sich Mitwirkungsverbote nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV umsetzen lassen und welche Datenverarbeitung dazu erforderlich wäre. Das vom ULD postulierte Umset- zungsmodell, das im Sinne einer Maximallösung von einer umfassenden und kleinstteiligen Blo- ckierung von Zahlungen durch automatisierte Verfahren ausgeht, entspricht nicht den Überlegun- gen der Landesregierung dazu, wie das Mittel der Zahlungsunterbrechungen für die Bekämpfung des unerlaubten Online-Glücksspiels fruchtbar gemacht werden könnte. Insbesondere können Zah- lungsunterbrechungen auch ohne eine Erfassung des Standorts von Zahlenden und ohne dass die Zahlungsdienstleister Zweck und Rechtmäßigkeit einzelner Zahlungsvorgänge bewerten müssen, wirksam sein. Daher teilt die Landesregierung das Fazit des ULD nicht. Selbst bei Zugrundelegung der Annahmen des ULD lassen sich allerdings die zitierten Äußerun- gen, die sich in der thesenartigen Zusammenfassung auf Seite 11 der Stellungnahme finden, nicht recht nachvollziehen, da es an einer Zuordnung der Thesen zum vorangehenden Text fehlt. 2. Wie beabsichtigt das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport als zuständi- ge Behörde die deutschlandweite Umsetzung des sogenannten Financial Blocking ge- mäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV zu vollzie- hen? Aufgabe des Ministeriums für Inneres und Sport als für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren zuständiger Behörde ist es nicht, bundesweit ein einheitli- ches Verfahren zur Zahlungsunterbrechung einzuführen, sondern in Einzelfällen unerlaubter (Inter- net-)Glücksspielangebote dafür zu sorgen, dass die konkret durch den Glücksspielanbieter akzep- tierten Zahlungsmittel für sein Internetangebot in Deutschland nicht mehr zur Verfügung stehen. Da die Bedingungen und tatsächlichen Abläufe bei den verschiedenen Zahlungswegen ganz unter- schiedlich sind, bedarf es maßgeschneiderter Lösungen, deren Ausgestaltung u. a. davon abhängt, ob ein Zahlungsanbieter in Geschäftsbeziehungen nur zur Seite der Glücksspielteilnehmer oder auch zum Glücksspielanbieter steht. Derzeit werden Gespräche mit verschiedenen Zahlungsanbie- tern geführt mit dem Ziel, konkrete Verfahrensweisen zu vereinbaren. Dabei geht es um die Suche nach gemeinsamen, möglichst schonenden und praktikablen Lösungen und nicht um einseitige Vollzugsmaßnahmen der Glücksspielaufsicht. Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode Drucksache 17/3683 3 3. Wie soll die „vorherige Bekanntgabe“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV von unerlaubten Glücksspielanbietern erfolgen? An welche Stellen und auf welchem Weg die Information über ein unerlaubtes Angebot von Online- Glücksspiel zu übermitteln ist, wird von den im Einzelfall tatsächlich verwendeten Zahlungsmetho- den und den mit den jeweiligen Zahlungsanbietern getroffenen Absprachen abhängen. Denkbar ist eine Übermittlung per Post oder auf elektronischem Wege, bei Bedarf gegebenenfalls auch über brancheninterne Bekanntmachungsorgane. 4. Ist die Veröffentlichung einer sogenannten Blacklist mit in Deutschland nicht erlaubten Glücksspielanbietern vorgesehen? Wenn ja, wann, wo, wie und durch wen? Die Information über ein unerlaubtes Glücksspielangebot soll nach den derzeitigen Überlegungen jeweils einzelfallspezifisch nur an die Beteiligten der tatsächlich verwendeten Zahlungswege erfol- gen und nicht pauschal als allgemein zugängliche Liste unerlaubter Glücksspielangebote. 5. Welche Ermächtigungsgrundlage besteht für die Veröffentlichung einer solchen Liste? Entfällt. 6. Was ist die Voraussetzung für die Aufnahme eines Glücksspielanbieters in eine solche Liste? Entfällt. 7. Inwiefern bedarf es für deutschlandweit geltende Financial-Blocking-Anordnungen vo- rangehender Untersagungsverfügungen aus allen 16 deutschen Bundesländern gegen denselben Glücksspielanbieter? Das allgemeine Mitwirkungsverbot für Zahlungsanbieter aus § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV knüpft ledig- lich an die Unerlaubtheit des Glücksspiels an. Unerlaubt ist Glücksspiel nach der Legaldefinition in der gleichen Vorschrift, wenn es ohne Erlaubnis veranstaltet oder vermittelt wird. Auf eine Verbots- verfügung kommt es nicht an. Auch für Anordnungen gegenüber Zahlungsanbietern nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV ist Voraussetzung lediglich, dass es sich um „unerlaubtes Glücksspiel“ handelt. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der Rechtssicherheit soll von dieser Befugnis al- lerdings nur subsidiär Gebrauch gemacht werden, wenn Maßnahmen gegen den Anbieter uner- laubten Glücksspiels selbst keinen Erfolg hatten (so die Begründung zu dieser Vorschrift, Drs. 16/4795, S. 85). In der Regel und sofern dieser erreichbar ist, wird daher zunächst eine Unter- sagungsverfügung gegen den Glücksspielanbieter ergehen. Eine Anforderung, wonach alle 16 Bundesländer Verbote erlassen müssten, besteht hingegen nicht und lässt sich auch nicht aus dem Grundsatz der Subsidiarität ableiten, da sich die Erfolg- oder Aussichtslosigkeit von direkt ge- gen den Glücksspielanbieter gerichteten Maßnahmen in einem Bundesland ohne weiteres auf die anderen Bundesländer übertragen lässt. Auch aus den Voraussetzungen für die ländereinheitliche Zuständigkeit der niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde ergibt sich nichts anderes. Vo- raussetzung für die ländereinheitliche Zuständigkeit nach § 9 a Abs. 2 Satz 2 GlüStV ist lediglich, dass unerlaubtes Glücksspiel in mehr als einem Land angeboten wird und nicht, dass es auch in mehr als einem Land untersagt wurde. 8. Wie sollen Banken selbst unter Verwendung einer sogenannten Blacklist mit in Deutschland nicht erlaubten Glücksspielanbietern bei der Unterbrechung von konkre- ten Transaktionen erkennen, ob sich der Kunde im Zeitpunkt der tatsächlichen Spiel- teilnahme an einem Ort aufhält, an dem die Spielteilnahme zulässig und damit auch seine Ein- oder Auszahlungstransaktion erlaubt ist? Oder geht die Landesregierung ungeachtet der heterogenen Regulierungslage innerhalb Deutschlands (siehe Schles- Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode Drucksache 17/3683 4 wig-Holstein) und der EU davon aus, dass jede Teilnahme deutscher Staatsbürger an einem in Deutschland nicht erlaubten Glücksspiel illegal ist, unabhängig davon, wo sich der (deutsche) Spieler zum Zeitpunkt der Spielteilnahme aufhält? Das deutsche Glücksspielrecht gilt für Glücksspiel, das in Deutschland oder von Deutschland aus stattfindet, und enthält dementsprechend auch keine Rechtsgrundlagen, die die Glücksspielauf- sichtsbehörden zum Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel im Ausland berechtigen würden. Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV erfassen daher unmittelbar nur die Mitwirkung an Zahlungen für Glücksspiel von Deutschland aus. Soweit das Mitwirkungsverbot durch die Ausfil- terung von Einzeltransaktionen erfüllt werden soll und z. B. für Banken bei online veranlassten Überweisungen oder Lastschrifteinzügen der Aufenthaltsort des Spielers nicht erkennbar ist, wird es allerdings erforderlich sein, einen anderen Anknüpfungspunkt zu wählen und z. B. auf den Wohnsitz des Kontoinhabers abzustellen. Deutsche Spieler, die sich im Ausland befinden, würden dann von Unterbrechungen mit erfasst, obwohl ihre Glücksspielteilnahme nicht dem deutschen Glücksspielrecht unterliegt. Da dies jeweils nur eine sehr geringe Anzahl von Personen betreffen würde und der Eingriff zudem nicht schwerwiegend wäre, zumal die Betroffenen im Ausland recht- mäßig auf andere Zahlungsmethoden ausweichen könnten, wäre die Verhältnismäßigkeit der An- ordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Satz 4 GlüStV nicht infrage gestellt. Im Übrigen hätte es der Glücksspielanbieter in der Hand, durch Aufgabe seines Angebots in Deutschland (bzw. den übrigen Bundesländern außer Schleswig-Holstein) möglichen Zahlungsunterbrechungen für deutsche Kun- den den Boden zu entziehen und diesen ein Spielen aus dem Ausland (oder von Schleswig-Hol- stein aus) wieder zu ermöglichen. 9. Wie bewertet die Landesregierung die Einschätzung der baden-württembergischen Landesregierung vom 11.05.2012 (Drs 15/1707, Seite 11), dass ausschließlich Banken und Zahlungsdienstleister mit Sitz in Deutschland auf Grundlage von Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV zur Unterbrechung von Zahlungsströmen verpflich- tet werden können, nicht aber Finanzinstitute mit Sitz im Ausland? Sofern es den Fragestellern um eine fehlende rechtliche Verpflichtung von Zahlungsanbietern im Ausland geht, lässt sich eine entsprechende Aussage der Antwort der baden-württembergischen Landesregierung auf die Große Anfrage der Fraktion der SPD „Bekämpfung von illegalem Glücks- spiel“, Drs. 15/1707, nicht entnehmen. Auf Seite 11 heißt es lediglich: „Das ganze Verfahren funktioniert zudem nicht, wenn das Finanzinstitut seinen Sitz im Ausland hat“. Auch Kredit-, Zahlungs- und eGeld-Institute mit Sitz im Ausland sind, sofern sie auf dem deutschen Markt tätig sind, zur Einhaltung des deutschen Rechts verpflichtet, und zwar unabhängig davon, ob ihre Tätigkeit einer Erlaubnis nach dem Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz oder dem Kreditwesenge- setz bedarf. Sie unterliegen daher auch dem Mitwirkungsverbot nach § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV und können mit Anordnungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV belegt werden. 10. Wie bewertet die Landesregierung die Einschätzung der baden-württembergischen Landesregierung vom 11.05.2012 (Drs 15/1707, Seite 11), dass eine Kategorisie- rung/Kodierung von Zahlungstransaktionen gerade bei den im Onlineglücksspielbe- reich stark genutzten e-wallets nicht möglich ist? Auch diese Aussage wird in der zitierten Antwort der baden-württembergischen Landesregierung nicht getroffen. 11. Wie will die Landesregierung verhindern, dass Glücksspielanbieter oder Verbraucher ausländische Zahlungsanbieter (inklusive e-wallets) für die Zahlungstransaktionen nut- zen bzw. andere ausländische Zahlungsanbieter zwischenschalten? Ein Ausweichen auf andere Zahlungsmethoden wird sich nicht verhindern lassen. Aufgabe der nie- dersächsischen Glücksspielaufsicht wird es dann sein, auch diese Zahlungsmethoden in den Blick Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode Drucksache 17/3683 5 zu nehmen, mit den Anbietern in Kontakt zu treten und jeweils die Möglichkeiten einer Zahlungsun- terbrechung auszuloten. 12. Wie bewertet die Landesregierung die Einschätzung, dass Financial-Blocking- Verfügungen letztlich nicht die unerlaubten Glücksspielspielanbieter, sondern aus- schließlich deutsche Banken und Zahlungsdienstleister in ihrem Dienstleistungsange- bot beeinträchtigen werden? Die Unterbrechung von Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel beeinträchtigt das Dienstleistungs- angebot der Zahlungsanbieter nicht, sondern sorgt dafür, dass diese sich entsprechend ihren eige- nen rechtlichen Pflichten nicht an gesetzeswidrigen Handlungen beteiligen. 13. Wie bewertet die Landesregierung die aktuelle niederländische Lösung, dass Financial- Blocking-Maßnahmen nur dann überhaupt umgesetzt würden, wenn gegen einen Glücksspielanbieter eine unanfechtbare bzw. letztinstanzlich bestätigte Untersagungs- verfügung aufgrund des Angebotes unerlaubter Glücksspiele vorliegt? Die Rechtslage in den Niederlanden ist der Landesregierung nicht bekannt. Eine Bewertung verbie- tet sich. 14. Inwiefern ist beabsichtigt, Vertreter des Finanzsektors, insbesondere in Deutschland ansässige Banken und anderweitige Zahlungsdienstleister, vor Implementierung von Financial-Blocking-Maßnahmen einzubeziehen, um ungewollte Kollateralschäden sowie Beeinträchtigungen des Geschäftsmodells der deutschen Banken und Zahlungsdienst- leister möglichst zu vermeiden? Derzeit führt das Ministerium für Inneres und Sport Gespräche mit in- und ausländischen Zah- lungsanbietern, bei denen es um die denkbaren Wege zu einer Zahlungsunterbrechung geht. „Ungewollte Kollateralschäden“ oder „Beeinträchtigungen des Geschäftsmodells“ haben dabei bislang keine Rolle gespielt und wurden auch vonseiten der Zahlungsanbieter nicht ins Feld geführt. 15. Beabsichtigt die Landesregierung, deutsche Banken und Zahlungsdienstleister zu ent- schädigen und von etwaigen Regressansprüchen von Glücksspielanbietern sowie Ver- brauchern infolge der Umsetzung von ordnungsbehördlichen Financial-Blocking- Verfügungen freizustellen? Für Maßnahmen zur Unterbrechung von Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel gelten die allge- meinen Regeln des Staatshaftungsrechts. Soweit behördliche Maßnahmen rechtmäßig erfolgen, ist nicht ersichtlich, woraus sich Regress- und Entschädigungsansprüche ergeben könnten. 16. Wenn ja, in welcher Höhe rechnet die Landesregierung mit Entschädigungsanträgen bzw. Schadensersatzforderungen? Entfällt. 17. Wer würde für die Entschädigung der deutschen Banken und Zahlungsdienstleister sowie etwaige Schadensersatzzahlungen aufkommen, bzw. bildet die Landesregierung hierfür bereits Rücklagen? Da Maßnahmen zur Unterbrechung von Zahlungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV im länder- einheitlichen Verfahren nach § 9 a GlüStV unter Beteiligung des Glücksspielkollegiums erfolgen, würden die Kosten für die Befriedung von Haftungsansprüchen, die ursächlich auf der Umsetzung von Entscheidungen des Glücksspielkollegiums der Länder beruhen, anteilig von allen Ländern ge- Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode Drucksache 17/3683 6 tragen (§ 20 der Verwaltungsvereinbarung vom 23. Mai 2012 über die Zusammenarbeit der Länder bei der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 3, die ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a und die Einrichtung des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag - Verwaltungsver- einbarung Glücksspielstaatsvertrag). (Ausgegeben am 19.06.2015) Drucksache 17/3683 Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung mit Antwort der Landesregierung - Drucksache 17/3412 - Unterbrechung von Zahlungsströmen, sogenanntes Financial Blocking, als Vollzugsmaß-nahme gegen in Deutschland nicht zugelassene Glücksspielanbieter Anfrage der Abgeordneten Christian Dürr, Jörg Bode und Jan-Christoph Oetjen (FDP), eingegangen am 28.04.2015 Antwort des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport