LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN 16. Wahlperiode Drucksache 16/14422 08.03.2017 Datum des Originals: 07.03.2017/Ausgegeben: 13.03.2017 Die Veröffentlichungen des Landtags Nordrhein-Westfalen sind einzeln gegen eine Schutzgebühr beim Archiv des Landtags Nordrhein-Westfalen, 40002 Düsseldorf, Postfach 10 11 43, Telefon (0211) 884 - 2439, zu beziehen. Der kostenfreie Abruf ist auch möglich über das Internet-Angebot des Landtags Nordrhein-Westfalen unter www.landtag.nrw.de Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 5608 vom 16. Februar 2017 des Abgeordneten Henning Höne FDP Drucksache 16/14276 Warum will die Landesregierung nicht akzeptieren, dass viele Kommunalvertretungen auf zusätzliche Aufwandsentschädigungen für Ausschussvorsitzende aus Gründen der Kostensensibilität und zur Betonung der Ehrenamtlichkeit pauschal verzichten wollen? Vorbemerkung der Kleinen Anfrage Die Fraktion der Freien Demokraten hat das „Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung“ in seiner zweiten Lesung am 10. November 2016 abgelehnt, weil es in der Summe der Maßnahmen aus Sicht der FDP-Landtagsfraktion eher ein Gesetz zur Schwächung der kommunalen Selbstverwaltung darstellt und insbesondere die Rechte von Einzelratsmitgliedern und Gruppen durch das Gesetz geschwächt wurden. Ausdrücklich wurden jedoch von Seiten der Freien Demokraten effektive Maßnahmen zur Stärkung des kommunalpolitischen Engagements eingefordert und betont. So wurde die fakultative Zahlung von zusätzlichen Aufwandsentschädigungen für Ausschussvorsitzende als positiver Aspekt in diesem Gesetz bewertet. Dies gibt den Kommunalvertretungen die Möglichkeit, nicht jedoch die Pflicht, zur Zahlung von zusätzlichen Aufwandsentschädigungen. Dies ist in dieser Anwendung ein Beitrag zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. In dem Gesetzentwurf der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen (Drs. 16/12363) heißt es, 1.) dass nach § 46 Gemeindeordnung NRW (GO NRW) S.2 „weitere Ausschüsse von der Regelung in Satz 1 Nummer 2 ausgenommen werden“ können; 2.) dass nach § 31 Kreisordnung NRW (KrO NRW), S.2 „weitere Ausschüsse von der Regelung in Satz 1 Nummer 2 ausgenommen werden“ können; 3.) dass nach § 16 (2) Landschaftsverbandsordnung (LVerbO NRW) S.2 „einzelne Ausschüsse von der Regelung in Satz 1 Nummer 3 ausgenommen werden“ können; 4.) dass nach § 12 (4) des Gesetzes über den Regionalverband Ruhr (RVRG) „einzelne Ausschüsse von der Regelung in Satz 1 Nummer 3 ausgenommen werden“ können. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14422 2 In dem Gesetzentwurf wird prognostiziert, dass die durch das Gesetz entstehenden Mehrbelastungen „in einem vertretbaren Rahmen“ (Drs. 16/12363, S. 3) bleiben werden. Zur Begründung der Änderung des § 46 GO NRW wird ausgeführt: „Durch Satz 2 wird es den Gemeinden zudem freistellt, in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung auszunehmen. Eine Kostenbegrenzung sollte weiterhin dadurch eingeführt, dass `Vielfachvorsitzende` nicht unangemessen honoriert werden“. (Drs. 16/12363, S.59). „Die Ausführungen zu Artikel 1 Nummer 5 (§ 46 GO NRW) gelten sinngemäß für § 31 KrO NRW“ (Drs. 16/12363, S. 62). Zur Begründung der Änderung des § 16 LVerbO wird ausgeführt: „Durch Satzung können hiervon einzelne Ausschüsse ausgenommen werden, sofern mit Blick auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheint“ (Drs. 16/12363, S.67). Außerdem wird zusätzlich auf die Ausführungen zu Artikel 1 Nummer 5 des Gesetzes verwiesen. „Die Ausführungen zu Artikel 3 Nummer 7 (§ 16 Absatz 2 LVerbO NRW) gelten sinngemäß für §1 2 Absatz 4 RVRG“ (Drs.16/12363, S. 70). Während die vollzogenen Änderungen der LVerbO und des RVRG auf den Ausnahmecharakter des Verzichts eingeht, wird dies in der GO NRW und der KrO NRW nicht spezifiziert. Dort wird explizit auch auf die entstehenden Kosten abgestellt. Zwischenzeitlich haben sich die Kommunalvertretungen mit den aus der Gesetzesänderung resultierenden und erforderlichen Anpassungen ihrer Satzungen beschäftigt. Vielerorts haben sich Stadt- und Gemeinderäte für den kompletten Verzicht von zusätzlichen Aufwandsentschädigungen entschieden. Zumeist wurde dabei auf die entstehenden Mehrkosten für die Kommunalhaushalte verwiesen und auch eine bewusste Dokumentation der Ehrenamtlichkeit der Tätigkeit als Ausschussvorsitzende wurde als Begründung angeführt. Diese kommunale Entscheidung der jeweiligen Kommunalvertretung gilt es zu akzeptieren. Ein Entscheidungskriterium der Kommunalpolitiker wird vermutlich auch die Anzahl der Ausschüsse in den jeweiligen Städten und Gemeinden gewesen sein. In kleinen Gemeinden wird die Anzahl der Ausschüsse sicherlich geringer ausfallen als in größeren Kommunalvertretungen. Für entsprechende Unruhe hinsichtlich der Zulässigkeit der gefassten Beschlüsse in den entsprechenden Kommunalvertretungen sorgt aktuell ein Erlass des Innenministeriums vom 13. Februar 2017 mit dem Aktenzeichen 31 – 43.02.01/01-3-3574/17(0). Dieser geht unter anderem auf die Ausschlusskriterien ein und stellt klar, dass nach Auffassung der Landesregierung die „Frage, welche Ausschüsse von der Gewährung einer Aufwandsentschädigung an den jeweiligen Vorsitzenden ausgenommen werden können, nicht in das unbegrenzte Ermessen des Rates bzw. des Kreistags gestellt“ werden könne. Weiter wird dokumentiert, dass das Regel – Ausnahmeverhältnis „insbesondere dergestalt, in der Hauptsatzung pauschal alle Ausschüsse von der Gewährung der Aufwandsentschädigung auszunehmen, dürfte jedenfalls im Regelfall nicht zulässig sein“. Wenn es den Stadt- und Gemeinderäten nicht ins freie Ermessen gestellt werden soll, Ausschüsse von der zusätzlichen Aufwandsentschädigung im eigenen Ermessen auszunehmen, stellt sich die Frage der Konnexitätsrelevanz nach Artikel 78 der Landesverfassung. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14422 3 Der Minister für Inneres und Kommunales hat die Kleine Anfrage 5608 mit Schreiben vom 7. März 2017 namens der Landesregierung beantwortet. Vorbemerkung der Landesregierung Mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. November 2016 (GV. NRW. S. 966) wurden § 46 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) sowie § 31 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) neu gefasst. Danach erhalten gemäß § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 1 Nr. 2 KrO NRW die Vorsitzenden von Ausschüssen des Rates bzw. Kreistags mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses eine vom Ministerium für Inneres und Kommunales durch Rechtsverordnung festzusetzende angemessene Aufwandsentschädigung. Nach § 46 Satz 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 2 KrO NRW können in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von dieser Regelung ausgenommen werden. Vergleichbare Regelungen wurden in dem o. g. Gesetz in § 16 Absatz 2 der Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerbO) für die Landschaftsverbände und § 12 Absatz 4 des Gesetzes über den Regionalverband Ruhr (RVRG) für den Regionalverband Ruhr getroffen. Da für die beiden zuletzt genannten Gemeindeverbände keine gesetzlichen Vorgaben zur Bildung eines Wahlprüfungsausschuss bestehen, sehen diese Regelungen keine Ausnahme für diese Ausschüsse vor. Die genannten Regelungen beruhen auf den Empfehlungen der vom Landtag berufenen „Ehrenamtskommission“, einer vom Landtag eingesetzten Arbeitsgruppe aus Abgeordneten und Experten der kommunalpolitischen Vereinigungen der im Landtag vertretenen Parteien und der kommunalen Spitzenverbände. Die Kommission hatte dem Landtag im Sommer 2015 ihren Abschlussbericht vorgelegt (LT-Vorlage 16/3165) und zahlreiche Vorschläge mit dem Ziel unterbreitet, das häufig zeitaufwändige kommunalpolitische Engagement von Bürgerinnen und Bürgern in den Räten und Kreistagen zu fördern. Der Landtag Nordrhein-Westfalen hat diese Empfehlungen in einem von allen Fraktionen mit Ausnahme der PIRATEN eingebrachten Antrag (LT-Drs. 16/9791) aufgegriffen. In dem hierzu mit den Stimmen aller Fraktionen mit Ausnahme der PIRATEN am 1. Oktober 2015 gefassten Beschluss fordert der Landtag unter Ziffer III.1. u.a. dazu auf, „die von der Arbeitsgruppe zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt vorgeschlagenen und in Abschnitt I Ziffer 1-9 dieses Antrags aufgeführten Gesetzesänderungen zügig auf den Weg zu bringen.“ Zu den in Bezug genommenen Gesetzesänderungen gehört u.a. auch die Einführung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende. Wörtlich heißt es unter Ziffer I.3. des Beschlusses: „Für die Ausschussvorsitzenden in den Räten, Kreistagen und Landschaftsversammlungen soll eine zusätzliche einfache Aufwandsentschädigung eingeführt werden.“ Weder die mehrheitlich beschlossenen Empfehlungen der Ehrenamtskommission noch der Landtagsbeschluss vom 1. Oktober 2015 sehen eine Einschränkung dieser Forderung vor oder empfehlen, die Entscheidung über eine zusätzliche Aufwandsentschädigung in das freie Ermessen der kommunalen Vertretungen zu stellen. Erst der zur Umsetzung dieses Beschlusses von den Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in den Landtag eingebrachte Gesetzentwurf zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung (LT-Drs. 16/12363) enthält in der Begründung zu Artikel 1 Nummer 5 (S. 59 des Gesetzentwurfs) einen Hinweis auf die unterschiedliche zeitliche Belastung der Ausschüsse. Wörtlich heißt es dort: „Allerdings ist die Anzahl der Sitzungen der verschiedenen Ausschüsse in einer Wahlperiode und damit einhergehend die zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden unterschiedlich. Deshalb erhalten zunächst Vorsitzende von LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14422 4 Wahlprüfungsausschüssen nach Nummer 2 keine zusätzliche Aufwandsentschädigung. … Durch Satz 2 wird es den Gemeinden zudem freigestellt, in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung auszunehmen.“ In der entsprechenden Begründung zur Änderung des § 16 Absatz 2 LVerbO (S. 67 des Gesetzentwurfs) heißt es wörtlich: „Entsprechend der Empfehlung der Arbeitsgruppe „Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt weiter verbessern“ wird für die Ausschussvorsitzenden in den Landschaftsversammlungen eine zusätzliche Aufwandsentschädigung eingeführt. Durch Satzung können hiervon einzelne Ausschüsse ausgenommen werden, sofern mit Blick auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheint (vgl. die Ausführung zu Artikel 1 Nummer 5).“ Die Begründungen zur Änderung des § 31 Satz 2 KrO NRW und des § 12 Absatz 4 RVRG nehmen jeweils Bezug auf diese Ausführungen. Der Gesetzentwurf ist am 10. November 2016 mit den Stimmen der Fraktionen von SPD, CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen von FDP und PIRATEN verabschiedet worden. 1. Über wie viele Ausschüsse verfügen die nordrhein-westfälischen Kommunalvertretungen, Landschaftsversammlungen und der Regionalverband Ruhr aktuell abzüglich der Ausschüsse, die von einem Hauptverwaltungsbeamten geleitet werden bzw. abzüglich der gesetzlich ausgenommenen Wahlprüfungsausschüsse? (Bitte sowohl einzelgemeindlich bzw. nach der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft als auch in Summe angeben.) 2. Welche zusätzlichen Kosten kämen auf die nordrhein-westfälischen Kommunalvertretungen jährlich zu, wenn die Anzahl der Ausschüsse unverändert des status quo bliebe und alle möglichen Ausschussvorsitzenden eine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten würden? (Bitte sowohl einzelgemeindlich bzw. nach der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft als auch in Summe angeben.) 3. Wie viele Kommunalvertretungen haben bereits einen Komplettverzicht von der zusätzlichen Aufwandsentschädigung durch entsprechende Satzungsänderungen beschlossen bzw. angekündigt so zu verfahren? (Bitte sowohl einzelgemeindlich bzw. nach der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft als auch in Prozent angeben.) Die Fragen 1, 2 und 3 werden zusammengefasst beantwortet: Die kommunale Selbstverwaltung wird durch Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes und Artikel 78 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen garantiert. Mit Ausnahme der Pflichtausschüsse entscheiden die kommunalen Vertretungen deshalb frei darüber, ob und welche Ausschüsse sie bilden. Die Landesregierung erhebt hierüber ebenso wenig Daten wie über die Höhe der in den einzelnen Kommunen nach den gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Vorgaben zur Auszahlung gelangenden Aufwandsentschädigungen für die Mitglieder kommunaler Vertretungen oder die von den Kommunen im Einzelnen getroffenen satzungsrechtlichen Regelungen zur Ausnahme einzelner Ausschüsse von einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung. Die Landesregierung verfügt deshalb über keine entsprechenden Erkenntnisse. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14422 5 4. Warum will die Landesregierung es den Stadt- und Gemeinderäten sowie den Kreistagen nicht ins uneingeschränkte freie Ermessen legen, vor Ort individuelle Abwägungsentscheidungen zu treffen? (Bitte detailliert begründen.) Nach den eindeutigen Regelungen in § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 1 Nr. 2 KrO NRW haben grundsätzlich alle Vorsitzenden der Ausschüsse kommunaler Vertretungen einen Rechtsanspruch auf eine zusätzliche Aufwandsentschädigung. Ausgenommen hiervon hat der Gesetzgeber mit Blick auf deren geringe Tagungshäufigkeit lediglich die Wahlprüfungsausschüsse. Da die Kommunen - mit Ausnahme der Pflichtausschüsse - frei darin sind, ob und welche Ausschüsse sie bilden, war es dem Gesetzgeber selbst nicht möglich, weitere Ausschüsse mit einer vergleichbar geringen Sitzungshäufigkeit im Gesetz zu benennen. Er hat deshalb auf eine gesetzliche Normierung weiterer Ausnahmen verzichtet und es stattdessen den Kommunen überlassen, durch satzungsrechtliche Regelungen weitere Ausschüsse auszunehmen (§ 46 Satz 2 GO NRW, § 31 Satz 2 KrO NRW, § 16 Absatz 2 Satz 2 LVerbO, § 12 Absatz 4 Satz 2 RVRG). Der Gesetzgeber hat damit nach Wortlaut und Systematik ein Regel- Ausnahmeverhältnis geschaffen, das auch für die Kommunen bei der Rechtsanwendung verbindlich ist. Weiter ist der gesetzgeberische Wille zu beachten, wie er sowohl in der Begründung des Gesetzentwurfs als auch in den übrigen Materialien, zu denen insbesondere der Abschlussbericht der Ehrenamtskommission als auch der in der Vorbemerkung zitierte Beschluss des Landtags vom 1. Oktober 2015 zählen, Ausdruck gefunden hat. Danach war es das erklärte Ziel des Gesetzgebers, mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. November 2016 die Vorschläge der Ehrenamtskommission zur Verbesserung der Situation ehrenamtlich in der Kommunalpolitik engagierter Bürgerinnen und Bürger umzusetzen. Als ein Baustein dieser Empfehlungen soll mit der zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende insbesondere deren spezifische zeitliche und fachliche Belastung aufgegriffen werden (siehe hierzu die Ausführungen in der Vorbemerkung). Nach dieser Intention des Gesetzgebers sind Ausnahmen von dieser Regelung nur möglich, wenn und soweit Ausschüsse eine nur geringe Sitzungshäufigkeit aufweisen und deshalb nur eine geringe zusätzliche Belastung der Ausschussvorsitzenden anzunehmen ist. Die Ausnahme sämtlicher Ausschüsse aus anderen Erwägungen, etwa ausschließlich haushaltswirtschaftlichen Gründen, entspricht deshalb nicht dem Willen des Gesetzgebers. Das Ministerium für Inneres und Kommunales hat die Kommunalaufsichtsbehörden und die kommunalen Spitzenverbände in einem Beratungserlass vom 13. Februar 2017 (AZ.: 31- 43.02.01/01-3-3574/17(0)) auf diese Aspekte hingewiesen. Weitergehende Vorgaben hat das Ministerium für Inneres und Kommunales den Kommunalaufsichtsbehörden nicht gemacht. 5. Inwiefern ist die Landesregierung in Folge der eingeschränkten Entscheidungsfreiheit dazu bereit, die in den jeweiligen Kommunalvertretungen entstehenden Mehrkosten für die zusätzlichen Aufwandsentschädigungen für Ausschussvorsitzende aufzukommen? Kommunale Selbstverwaltung setzt eine innere Verfasstheit der Gemeinden und Gemeindeverbände voraus. Hierzu gehören auch die landesrechtlichen Vorgaben zur Wahl der kommunalen Vertretungen, zur Bildung ihrer Ausschüsse sowie zur Entschädigung ihrer Mitglieder. Dieser landesgesetzlich gesetzte Rahmen ist für die Kommunen existenziell und gehört nicht zu den vom Land übertragenen Aufgaben im Sinne des Artikels 78 Absatz 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen. Für das Land besteht deshalb keine Pflicht zum LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14422 6 Ausgleich für die nach den gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Vorgaben für die Entschädigung von Mitgliedern kommunaler Vertretungen entstehenden Kosten.