LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 18.04.2017 Datum des Originals: 18.04.2017/Ausgegeben: 21.04.2017 Die Veröffentlichungen des Landtags Nordrhein-Westfalen sind einzeln gegen eine Schutzgebühr beim Archiv des Landtags Nordrhein-Westfalen, 40002 Düsseldorf, Postfach 10 11 43, Telefon (0211) 884 - 2439, zu beziehen. Der kostenfreie Abruf ist auch möglich über das Internet-Angebot des Landtags Nordrhein-Westfalen unter www.landtag.nrw.de Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 5700 vom 10. März 2017 der Abgeordneten Yvonne Gebauer FDP Drucksache 16/14469 Welche Folgen haben die von Rot-Grün beschlossenen Veränderungen für Schulen in freier Trägerschaft mit langjährigen Erfahrungen bei der Inklusion? Vorbemerkung der Kleinen Anfrage Rot-Grün hat Anfang 2015 bezüglich der Ersatzschulfinanzierung Veränderungen zur Umsetzung der Inklusion vorgenommen (6. ÄVOzFeSchVO). So wurde z.B. das Stellenbudget für die von Rot-Grün als sogenannte Lern- und Entwicklungsstörungen (LES) zusammengefassten Förderschwerpunkten Lernen, Emotionale und soziale Entwicklung sowie Sprache auf das Ersatzschulwesen übertragen. Zuvor waren die jeweils eigenen Schüler-Lehrer-Relationen für die genannten drei Förderschwerpunkte in Umsetzung der Inklusion ab dem Schuljahr 2014/15 einer neu ermittelten Schüler-Lehrer-Relation von 9,92 Schüler/innen je Lehrerstelle. Durch diese Veränderung wurde z.B. die Relation für die Förderschwerpunkte Emotionale und soziale Entwicklung und Sprache deutlich verschlechtert. Ersatzschulen werden aufgrund der Ersatzschulfinanzierung keine Stellen zugewiesen, sondern Zuschüsse für Personal- und Sachausgaben gewährt, die laut Ministerium „zunächst in Form von Abschlagszahlungen geleistet werden“. Weiter erklärte das Ministerium in der Vergangenheit hierzu: „Die endgültige Festsetzung der Landeszuschüsse erfolgt spätestens 2 Jahre nach Abschluss des betreffenden Haushaltsjahres.“ Wie auch bei vielen seit Jahren erfolgreich inklusiv arbeitenden Schulen in öffentlicher Trägerschaft wurden durch die von SPD und Grünen vorgenommenen Veränderungen gerade an Schulen mit langjährigen Erfahrungen massive Ressourcenverluste als Folge dieses Vorgehens beklagt, aber zunächst bestritten . Dass das rot-grüne Vorgehen jedoch, wie an vielen öffentlichen Schulen, ebenfalls an Ersatzschulen zu letztlich deutlich weniger personeller Unterstützung führen wird, wurde schon dadurch deutlich, dass neben den Regelungen in §§ 3 und 3a der Ersatzschulfinanzierungsverordnung in § 13 eine Übergangsregelung mit zusätzlichen Stellenanteilen zur „Abfederung“ der Umstellung eingefügt wurde. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 2 Wie auch bei langjährig erfolgreich inklusiv arbeitenden öffentlichen Schulen beschreibt die Landesregierung diese nun als Übergangsregelung bereitgestellten Stellen (Zuschüsse) gerne euphemistisch z.B. als Unterstützung, um „Übergangsprozesse für das Gemeinsame Lernen zu gestalten und Brüche in der Unterrichtsversorgung zu vermeiden“ – also letztlich als Umschreibung sich verschlechternder Rahmen- und damit Förderbedingungen. Da diese Finanzierung offenkundig die schlechte Situation und die Fehlplanungen nicht „abfedern“ konnte, wurde im November 2015 noch ein Nachsteuerungserlass nachgeschoben. Bei den „Stellenzuteilungen “ nach § 13 Ersatzschulfinanzierungsverordnung und den Stellen des Nachsteuerungserlasses handelt es sich jedoch um Einzelfallentscheidungen, so dass die Schulen sich jeweils nicht darauf verlassen können, ob eine Bewilligung erfolgt. Hinzu kommt, dass laut Rückmeldungen einzelne Bezirksregierungen aufgrund der veränderten Rahmenbedingungen sehr zögerlich in der Erteilung der Bescheide sind. Die Zusagen erfolgen gerade nicht verlässlich in Form eines Bescheides und stehen zudem unter dem Vorbehalt der endgültigen Abrechnung . Schülerinnen und Schüler besuchen bekanntlich selten eine Schule nur ein Schuljahr , so dass dieses Vorgehen letztlich nicht nur eine absehbare weitere Verschlechterung der Rahmenbedingungen bedeutet, vielmehr hat dieses Vorgehen auch eine schlechte Planbarkeit zur Folge. Problematisch ist darüber hinaus, dass die Stellen bzw. Zuschüsse auf Basis der Übergangsvorschrift zur „Vermeidung von Brüchen in der Unterrichtsversorgung“, die durch die Bezirksregierungen auf die Schulen verteilt werden, spätestens im Schuljahr 2018/19 für die Grundschulen und für die Sek I im Schuljahr 2019/20 vollständig wegfallen sollen. Der Nachsteuerungserlass steht zudem unter Haushaltsvorbehalt. 2015 hatte die Landesregierung noch erklärt, sie habe keine Erkenntnisse darüber, wie viele Stellen an den allgemeinen Ersatzschulen mit langjährigen Erfahrungen im Rahmen der sonderpädagogischen Förderung durch die Änderungen betroffen seien oder wegfallen würden. Inzwischen aber müssten ihr entsprechende Kenntnisse vorliegen, da den Bezirksregierungen sowohl Kenntnisse zu den zwischenzeitlich erteilten Veränderungen bei den Stellen an den Schulen mit langjährigen Erfahrungen (in der Umrechnung der Zuschüsse) als auch zur Verteilung infolge der Übergangsvorschrift zur FESchVO und dem Nachsteuerungserlass vorliegen müssten, da sie die Stellen bewilligen bzw. verteilen. Die Ministerin für Schule und Weiterbildung hat die Kleine Anfrage 5700 mit Schreiben vom 18. April 2017 namens der Landesregierung beantwortet. Vorbemerkung der Landesregierung Das Stellenbudget für Lern- und Entwicklungsstörungen ist eine Maßnahme zur Umsetzung der Inklusion im schulischen Bereich, das schulpolitische Willensbekundungen des Landtags umsetzt. Ziel ist es, an den Schulen verlässliche pädagogische Unterstützung durch Bereitstellung der Personalressourcen zu erhalten. Mit der 6. Änderungsverordnung zur Ersatzschulfinanzierungsverordnung (FESchVO) sind auf der Grundlage des § 107 Absatz 1 Satz 2 Schulgesetz NRW die notwendigen Regelungen zur Umsetzung der neuen Bewirtschaftungssystematik im Bereich der Förderschwerpunkte Lernen , Sprache sowie Emotionale und soziale Entwicklung (LES) für den Ersatzschulbereich getroffen worden. Sie berücksichtigen einerseits im notwendigen Umfang Spezifika des Ersatzschulwesens und andererseits in Form eines Budgets je Schule eine dem öffentlichen Bereich vergleichbare Auflösung des Ressourcen-Etikettierungs-Dilemmas zugunsten einer systemischen Unterstützung von Schulen. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 3 Diese Regelungen trugen folgenden Erwägungen Rechnung: Anders als für die Verteilung des für öffentliche Schulen etatisierten Budgets auf die Regionen gibt es für die Zuweisung des Budgets an die einzelne öffentliche Schule keine vorab konkret definierten Bedarfsparameter. Die Stellenzuweisung auf die einzelne öffentliche Schule steht vielmehr im Ermessen der Schulaufsichtsbehörde, weil deren Expertise hinsichtlich der örtlichen Schullandschaft für die Steuerung genutzt werden soll. Ein entsprechend weitreichender Ermessensspielraum bei der Bemessung der Landeszuschüsse für Ersatzschulen begegnete hingegen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Ersatzschulträger muss - so die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung - aus dem Gesetz entnehmen können, nach welchen Maßstäben der Zuschuss bemessen wird. Zudem fehlte es an der für die Ersatzschulträger unverzichtbaren Planungssicherheit. Auch war damit zu rechnen, dass es im Ersatzschulbereich anders als bei öffentlichen Schulen im Landessaldo prognostisch einstweilen nicht zu einem Rückgang der Schülerzahlen sowie der Anzahl der Schulen kommen würde (seit mehreren Jahren Vielzahl von Neugründungen, Anstieg der Schülerzahlen, Bewerberüberhänge). Daher wurde von einem stellenmäßig fixierten Landesbudget im Ersatzschulbereich abgesehen. Neu genehmigte Ersatzschulen haben bei Vorliegen der notwendigen Voraussetzungen in gleicher Weise Anspruch auf Refinanzierung wie bereits bestehende Ersatzschulen. Das für die Ersatzschulen vorgesehene Budget nach § 3a FESchVO ist vor diesem Hintergrund so gestaltet worden, dass es sich quantitativ erheblichen Entwicklungen der einzelnen Schule auf der Grundlage pauschalierender Parameter anpasst. Mit Inkrafttreten des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes ist die Steuerung der personellen Ressourcen an den Standorten des Gemeinsamen Lernens verändert worden. Bei der Ermittlung der Personalressourcen für das Gemeinsame Lernen findet nach der neuen Systematik nunmehr eine zweifache Berücksichtigung der Schülerinnen und Schüler mit einem förmlich festgestellten Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung statt: Diese Schülerinnen und Schüler werden einerseits erstmals bei der Ermittlung des Grundbedarfs an Lehrerstellen der allgemeinen Schule berücksichtigt. Andererseits wird zusätzlich ein Mehrbedarf für die sonderpädagogische Förderung mit entsprechenden Lehrkräften für sonderpädagogische Förderung bereitgestellt. Auf diese Weise soll auch verdeutlicht werden, dass „Inklusion“ nicht allein durch Lehrkräfte für sonderpädagogische Unterstützung ermöglicht wird, sondern mit ihrer Unterstützung. Der Umfang der zusätzlichen sonderpädagogischen Unterstützung, also des Mehrbedarfs, richtet sich bei den Förderschwerpunkten Geistige Entwicklung, Körperliche und motorische Entwicklung, Hören und Kommunikation sowie Sehen nach der jeweiligen Schüler/Lehrer-Relation dieser Förderschwerpunkte. Für die sonderpädagogische Unterstützung der Schülerinnen und Schüler mit den Förderschwerpunkten Lernen, Emotionale und soziale Entwicklung sowie Sprache wurde ein Stellen-budget (systemische Unterstützung) gebildet; diese Form einer eher systemisch ausgerichteten Ressourcensteuerung entspricht eher einem inklusiv ausgerichteten Schulsystem, wie es die Wissenschaftler Klemm und Preuss-Lausitz in ihrem Gutachten „Auf dem Weg zur schulischen Inklusion in Nordrhein-Westfalen" aus dem Jahr 2011 beschrieben haben. Eine Vielzahl der 16 Bundesländer setzt inzwischen auf diese Formen der systemischen Unterstützung. Eine systemische Unterstützung bedeutet, dass Lehrkräfte für sonderpädagogische Unterstützung im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen den Schulen systemisch zur Verfügung stehen, und zwar unabhängig von der konkreten LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 4 Anzahl der AO-SF-Verfahren. Die Lehrkraft für Sonderpädagogik bleibt einer Schule auch dann erhalten, wenn der Förderbedarf sich durch gute Förderung verringert. Bei den Ersatzschulen werden die Grundstellen- und Mehrbedarfe für die Refinanzierung „wirkungsgleich “ gewährt. Die Einführung einer systemischen Unterstützung von Schulen an Stelle einer „Pro-Kopf-Förderung “ kann sich zwar unter Umständen bei einzelnen (öffentlichen oder privaten) Schulen, die bisher viele Schülerinnen und Schüler in damaligen Integrativen Lerngruppen unterrichtet haben, dahingehend auswirken, dass sich deren Stellenausstattung bei gleichbleibender Schülerzahl verändert. Dies ist jedoch auch bei öffentlichen Schulen der Fall. Zugleich ist aber darauf hinzuweisen, dass sich die Situation insgesamt verbessert. Die Entscheidung , dass sonderpädagogisch zu fördernde Schülerinnen und Schüler immer auch beim Stellengrundbedarf einer allgemeinen Schule gezählt werden, wird in erheblichem Ausmaß durch zusätzliche Stellen unterstützt. Die großzügig bemessene Übergangsregelung des § 13 FESchVO dient vorsorglich dazu, die Umstellung der Bewirtschaftungssystematik verträglich zu gestalten. Sie basiert aus Gründen der Verfahrensökonomie und Vorhersehbarkeit für die Ersatzschulträger auf pauschalierenden Annahmen. Der sogenannte Nachsteuerungserlass betrifft hingegen die Gewährung von Zusatzbeihilfen unter Anerkennung eines besonderen pädagogischen oder eines besonderen öffentlichen Interesses auf der Grundlage von § 106 Absatz 10 Schulgesetz NRW. Er betrifft spezielle Bedarfe , die aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls entstehen können und bei vergleichbaren öffentlichen Schulen ebenfalls anerkannt und finanziert werden. Der Nachsteuerungserlass trifft daher Regelungen, die naturgemäß über das Budget nach § 3a FESchVO in Verbindung mit § 13 Absatz 2 FESchVO hinausgehen. 1. Wie sind Schulen in freier Trägerschaft, die schon lange Jahre gemeinsamen Unterricht durchführen, aufgrund der vorgenommenen Änderungen an der Ersatzschulfinanzierungsverordnung in dem Schuljahr 2016/2017 im Verhältnis zu dem Schuljahren von 2010/11 bis 2013/14 mit sonderpädagogischen Stellen ausgestattet (bitte nicht mehr erteilte Zuschüsse in absoluten Zahlen sowie als Umrechnung in Lehrerstellenäquivalente aufgeschlüsselt darstellen)? Eine Datenerhebung über die aufgrund der Umstellung auf das LES-Budget erfolgten Veränderungen der Zuschüsse für Stellen für sonderpädagogische Lehrkräfte für die Schuljahre 2010/11 bis 2013/14 sowie das Schuljahr 2016/17 ist nicht möglich, da Zuschüsse auf Basis der tatsächlichen Besetzung gewährt werden und sich am Stellen-Soll orientieren. Das Stellen- Soll unterliegt im Laufe der Schuljahre Schwankungen (z.B. aufgrund veränderter Schülerzahlen ), die in keinem Zusammenhang zu veränderten Bedarfsparametern stehen. Auch Personalunterhänge verändern die Zuschussgewährung ohne kausalen Zusammenhang zur Umstellung auf das Budget nach § 3a FESchVO. Informationen zur Veränderung der Zuschüsse aufgrund der Umstellung auf die neue Bewirtschaftungssystematik können daher nur den ab dem Schuljahr 2015/16 refinanzierten Zusatzbeihilfen nach § 13 Absatz 2 FESchVO entnommen werden: LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 5 Errechnet sich nach altem Recht am Beispiel der Sekundarstufe I (Grundbedarf gemäß schulformspezifischer Schüler/Lehrer-Relation, sonderpädagogischer Mehrbedarf bei allen Förderschwerpunkten nach der Schüler/Lehrer-Relation des jeweiligen Förderschwerpunktes sowie bis zu 0,05 Stelle je Schülerin und Schüler, die in einer – auslaufenden - Integrativen Lerngruppe zieldifferent Lernen) im Vergleich zu neuem Recht (Grundbedarf gemäß schulformspezifischer Schüler/Lehrer-Relation, sonderpädagogischer Mehrbedarf bei Lern- und Entwicklungsstörungen nach § 3a FESchVO, sonderpädagogischer Mehrbedarf bei sonstigen Förderschwerpunkten nach der Schüler/Lehrer -Relation des jeweiligen Förderschwerpunktes sowie bis zu 0,05 Stelle je Schülerin und Schüler, die in einer – auslaufenden - Integrativen Lerngruppe zieldifferent lernen) ein höherer Stellenbedarf nach altem Recht, wird dieser nach § 13 Absatz 2 FESchVO ausfinanziert und im Schuljahr 2015/16 in voller Höhe gewährt. In den nachfolgenden Schuljahren wird dieser Bedarf je nach Schulform in vier bis sechs Jahren abgeschmolzen. Nach einer aus Anlass dieser Kleinen Anfrage durchgeführten Abfrage haben die Bezirksregierungen entsprechende Zusatzbeihilfen im Schuljahr 2015/16 in folgendem Umfang gewährt : Bezirk Stellenanteile Zuschusshöhe Arnsberg 4,643 220.255,80 € Detmold 0,4 19.689,- € Düsseldorf *) *) Köln 3,0 141.740,82 € Münster 7,39 324.395,- € *) aufgrund bisher noch nicht durchgeführter Prüfung der Jahresrechnungen 2015 keine Angaben möglich 2. Wie viele Zuschüsse in Umrechnung in Lehrerstellenäquivalente werden den Ersatzschulen mit langjähriger Erfahrung im Gemeinsamen Lernen durch die befristete Übergangsregelung sowie auf der Basis des Nachsteuerungserlasses jährlich bereitgestellt, um vermeintlich die genannten „Übergangsprozesse für das Gemeinsame Lernen zu gestalten und Brüche in der Unterrichtsversorgung zu vermeiden “ (bitte in absoluten Zahlen sowie nach Bezirksregierungen aufgeschlüsselt darstellen)? Neben den Zusatzbeihilfen aufgrund der Übergangsregelung des § 13 Absatz 2 FESchVO (s. tabellarische Übersicht zu Frage 1) refinanzierten die Bezirksregierungen im Schuljahr 2015/16 auf der Basis des o.g. Nachsteuerungserlasses folgende Zusatzbeihilfen: LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 6 Bezirk Stellenanteile Zuschusshöhe Arnsberg 0,58 27.608,- € Detmold 0,86 34.968,50 € Düsseldorf 1,16 *) Köln 0,00 0,- € Münster 3,04 *) *) Keine Beträge angegeben. Refinanzierte Beträge hängen letztlich von der Vergütung der Lehrkräfte ab, für deren Beschäftigung die Stellenanteile verwendet werden. 3. Kann die Landesregierung nachvollziehen, dass dieses Vorgehen mithilfe einer alljährlichen Bewilligung für Schulen eine schwierige Planungsgrundlage darstellen kann (wenn nein, bitte erläutern, warum nicht)? Die Regelungen zur Ersatzschulfinanzierung folgen generell dem Jährlichkeitsprinzip. Dies beruht auf dem Umstand, dass sich die Haushaltsführung aufgrund des Etatrechts des Landtages nach dem jeweiligen Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan in der vom Landtag verabschiedeten Fassung zu richten hat (vgl. § 112 Absatz 1 Satz 2 Schulgesetz NRW). Dementsprechend dürfen auch die Grundstellenbedarfe sowie die Mehrbedarfe nach der Verordnung zur Ausführung des § 93 Abs. 2 Schulgesetz, die dem Haushalt folgt, immer nur für ein Schuljahr bestimmt werden (siehe § 93 Absatz 3 Schulgesetz NRW). Dieser Rechtsgrundsatz erlaubt es nicht, die jeweils nur auf ein Schuljahr bezogenen Stellenbedarfe über mehrere Schuljahre hinweg zu gewähren. Anderenfalls würde der Primat des Haushalts unterlaufen. § 3a FESchVO sieht im Übrigen ausdrücklich vor, dass eine Refinanzierungszusage einzuholen ist, damit alle Beteiligten möglichst frühzeitig Klarheit über das voraussichtlich zu refinanzierende Budget erlangen. Auch in sonstigen Fällen steht es dem Ersatzschulträger jederzeit frei, bei der zuständigen oberen Schulaufsichtsbehörde eine Refinanzierungszusage zu erbitten . Dass die auf den voraussichtlichen Zuschuss in monatlichen Teilbeträgen zu gewährenden Abschläge nicht exakt dem im Nachhinein festgesetzten Landeszuschuss entsprechen müssen, liegt hingegen im Wesen von Abschlagszahlungen begründet und gehört zum allgemeinen Unternehmerrisiko des Ersatzschulträgers. Refinanzierungszusagen stehen naturgemäß immer unter dem Vorbehalt der nachgelagerten Zuschussfestsetzung und somit unter dem Vorbehalt, dass der der Refinanzierungszusage zugrunde gelegte Sachverhalt tatsächlich so eintritt wie ursprünglich angenommen. 4. Wenn die Landesregierung trotz eines zunächst öffentlichen Bestreitens von Verschlechterungen in der Folge der rechtlichen Änderungen eine Bereitstellung von Mitteln zur Gestaltung eines „Übergangsprozesses“ und zur Vermeidung „von Brüchen in der Unterrichtsversorgung“ und einen Nachsteuerungserlass eingeführt hat: Räumt die Landesregierung ein, dass sich offensichtlich durch die Änderungen an vielen Ersatzschulen mit langjährigen Erfahrungen in der inklusiven Arbeit sehr wohl Verschlechterungen ergeben (werden)? Der Landeszuschuss für genehmigte Ersatzschulen bemisst sich nach den für vergleichbare öffentliche Schulen geltenden Bedarfsparametern. Diese können Änderungen durch den Gesetz -, Verordnungs- und Erlassgeber unterworfen sein (siehe Antwort zu Frage 3). Ersatzschulen haben daher keinen auf Dauer angelegten Anspruch auf Refinanzierung eines bestimmten LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/14882 7 Personalbedarfs oder auf eine Bezuschussung von Unterrichtsangeboten an einzelnen Schulen , die über die allgemein im Schulwesen geltenden normativen Standards hinausreichen. Dementsprechend hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen 1983 entschieden, dass nicht der Ersatzschulträger, sondern der Gesetzgeber festlegt, was „erforderlich“ i. S. d. Artikels 8 Absatz 4 Satz 3 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen ist. Den Maßstab für die Erforderlichkeit bietet vor allem der gesetzlich konturierte Standard der öffentlichen Schulen. Dass es bei einzelnen Schulen Anpassungsbedarf geben kann, wenn sich die entsprechenden , für die Bezuschussung maßgeblichen Parameter verändern, gehört zum allgemeinen unternehmerischen Risiko des Ersatzschulträgers.