LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN 16. Wahlperiode Drucksache 16/8012 27.02.2015 Datum des Originals: 27.02.2015/Ausgegeben: 04.03.2015 Die Veröffentlichungen des Landtags Nordrhein-Westfalen sind einzeln gegen eine Schutzgebühr beim Archiv des Landtags Nordrhein-Westfalen, 40002 Düsseldorf, Postfach 10 11 43, Telefon (0211) 884 - 2439, zu beziehen. Der kostenfreie Abruf ist auch möglich über das Internet-Angebot des Landtags Nordrhein-Westfalen unter www.landtag.nrw.de Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 3056 vom 22. Januar 2015 des Abgeordneten Ralf Witzel FDP Drucksache 16/7812 Umgang der Ministerpräsidentin mit validen Haushaltsdaten und Ländervergleichen – Wie interpretiert die Landesregierung die Aussagen in der Generaldebatte zum neuen Landeshaushalt für das Jahr 2015? Der Finanzminister hat die Kleine Anfrage 3056 mit Schreiben vom 27. Februar 2015 namens der Landesregierung im Einvernehmen mit der Ministerpräsidentin beantwortet. Vorbemerkung der Kleinen Anfrage Der nordrhein-westfälische Finanzminister hat bei politischen Debatten wiederholt einen Ausgabenvergleich der 16 Bundesländer herangezogen, der den vermeintlich sparsamen Umgang des Landes mit Haushaltsmitteln belegen soll. Die Vorgehensweise verwundert dabei regelmäßig, da die von ihm verwendeten Daten weder die Extrahaushalte der Länder berücksichtigen, noch um den Kommunalisierungsgrad bereinigt sind. Den Kommunalisierungsgrad einerseits zu ignorieren, andererseits trotzdem gern auch die Stadtstaaten mit in die Vergleichsländer aufzunehmen, führt daher zu Fehlinterpretationen. Es ist eindeutig festzustellen: Die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg tätigen auf Landesebene Ausgaben, die bei den Flächenländern auf dieser Ebene in weiten Teilen so nicht existieren. Zwar ist es zutreffend, dass Nordrhein-Westfalen ein relativ dicht besiedeltes Flächenland ist, jedoch ist dies keine stichhaltige Begründung dafür, die Ausgaben des Landes mit den Ausgaben der Stadtstaaten zu vergleichen. Die in der Antwort auf die Kleine Anfrage 2951 dargestellten hohen Kosten für die Subventionierung des öffentlichen Nahverkehrs (zum Beispiel für den kostspieligen U-Bahnbetrieb) werden in dem vom Land herangezogenen Vergleich zwar bei den Stadtstaaten als Ausgaben erfasst, beim Land Nordrhein-Westfalen jedoch nicht, da in einem Flächenland die Kommunen diese Aufgabe in erheblichem Umfang finanzieren. Doch auch im Vergleich der Flächenländer gibt es häufig stark abweichende Kommunalisierungsgrade. So wird in Nordrhein-Westfalen laut einer Studie (PwC 2012) ein LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/8012 2 besonders hoher Anteil der Ausgaben von den Kommunen getätigt. Spiegelbildlich führt dies zu geringeren Ausgaben auf der Landesebene, wenn nur diese isoliert betrachtet wird. Das Ausklammern der Extrahaushalte bei dem vom Finanzminister durchgeführten Ländervergleich der Ausgaben führt in Nordrhein-Westfalen zusätzlich dazu, dass beispielsweise die kompletten Ausgaben des Bau- und Liegenschaftsbetriebes bei einem Vergleich der 16 Bundesländer wegfallen. Dabei hat allein dieses Sondervermögen laut Jahresabschluss im Jahr 2013 einen Materialaufwand von 516,4 Millionen Euro, einen Personalaufwand von 117,6 Millionen Euro und sonstige betriebliche Aufwendungen von 87,9 Millionen Euro. Ein Ländervergleich mit Daten des statistischen Bundesamtes (DESTATIS) ermöglicht eine Berücksichtigung beider oben genannten Aspekte (Kommunalisierungsgrad und Extrahaushalte) und führt deshalb zu einem aussagekräftigeren Vergleich der Ausgaben pro Kopf in den Bundesländern. Diese Daten sind extra für einen sinnvolleren Vergleich der Ausgaben von Bundesländern aufbereitet und umfassen sowohl die kommunale Ebene (was den unterschiedlichen Kommunalisierungsgrad als Variable eliminiert) als auch die Extrahaushalte (Ausgliederungen aus dem Haushalt werden also der Landes- oder Kommunalebene wieder hinzugerechnet). Die Daten führen für das Jahr 2013 bei einem Vergleich der Flächenländer zu folgendem Ergebnis (für die Herleitung der Daten vergleiche Kleine Anfrage 2951): Bundesland Ausgaben pro Kopf1 in Euro Rangfolge der Effizienz Niedersachsen 5.105 1 Schleswig-Holstein 5.226 2 Thüringen 5.285 3 Rheinland-Pfalz 5.389 4 Sachsen 5.491 5 Bayern 5.562 6 Sachsen-Anhalt 5.594 7 Mecklenburg-Vorpommern 5.672 8 Brandenburg 5.690 9 Baden-Württemberg 5.752 10 Saarland 5.767 11 Nordrhein-Westfalen 5.772 12 Hessen 6.277 13 Quelle: Eigene Berechnung auf Grundlage von Fachserie 14, Reihe 2, Finanzen und Steuern, Vierteljährliche Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, 1.-4. Vierteljahr 2013 sowie Zensus 2011, nur Flächenländer. 1 Ausgaben der Länder und Kommunen, Kern- und Extrahaushalte. Sowohl der Finanzminister bei Beantwortung dieser Anfrage als auch Ministerpräsidentin Hannelore Kraft in der Generaldebatte zur dritten Lesung des Haushaltsgesetzes für das Jahr 2015 haben sich zu dem oben aufgeführten Vergleich eingelassen. Hierbei hat die Ministerpräsidentin unterschiedliche Argumente vorgetragen, warum die in der zuvor erwähnten Anfrage und oben dargestellten Zahlen angeblich „rein systematisch nicht angewendet werden“ könnten. Erstens müsse man „vernünftig saldieren“, zweitens dürfte man nur die Zahlen verwenden, „mit denen sich die Länderfinanzminister jeden Tag auseinandersetzen“ und drittens würden „absolute Zahlen“ verwendet, um zu skandalisieren und sagen zu können, Nordrhein-Westfalen habe die „höchsten Kosten“ (vgl. Plenarprotokoll 16/75). LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/8012 3 Diese Äußerungen von Ministerpräsidentin Hannelore Kraft verwundern dabei, da erstens keine absoluten, sondern relative Zahlen verwendet werden. Anders ist Ministerpräsidentin Kraft aber in ihrer Rede vorgegangen. Sie betonte dort unter anderem, dass der größte Teil des bundesdeutschen Bruttoinlandsprodukts in Nordrhein-Westfalen erwirtschaftet werde und dies „in Deutschland top“ sei. Dabei ist es naturgemäß nicht verwunderlich, dass das mit Abstand einwohnerstärkste Bundesland auch die absolut höchste Wertschöpfung generiert. In relativen Zahlen sieht es leider anders aus: Nordrhein-Westfalen hat beim Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahr 2013 deutlich hinter den Flächenländern Hessen, Bayern und Baden-Württemberg sowie den Stadtstaaten Hamburg und Bremen gelegen. Des weiteren erstaunt die Forderung, die Zahlen zu nehmen, mit denen die Finanzminister „sich jeden Tag auseinandersetzen“. Auch der Finanzminister hat sich in der Antwort auf die erwähnte Anfrage ähnlich geäußert. Die vom Finanzminister verwendeten Daten sind aber nicht durch die interessierte Öffentlichkeit sowie die Opposition in den Landtagen einsehbar, geschweige denn nutzbar: Lediglich die Landesfinanzministerien, die Landesrechnungshöfe sowie die statistischen Ämter bekommen diese Daten der Zentralen Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL) zur Verfügung gestellt. Abgesehen von diesem Mangel an Transparenz ist diese Zahlenbasis wie oben beschrieben ungenau und angreifbar, da ausschließlich auf Haushaltsdaten der Kernhaushalte der jeweiligen Länder zurückgegriffen wird. Der Begriff „bereinigte Ausgaben“ bedeutet dabei keinesfalls, dass um die Verzerrungen durch Extrahaushalte und den Kommunalisierungsgrad bereinigt worden ist. Es werden lediglich die Tilgungsausgaben am Kreditmarkt, die Zuführungen zu Rücklagen, die Ausgaben für die Deckung von Vorjahresfehlbeträgen sowie haushaltstechnischen Verrechnung korrigiert. Die Schwäche von reinen Haushaltsdaten hat auch längst der Stabilitätsrat erkannt, dessen Mitglieder unter anderem alle 16 Länderfinanzminister sind, der gemäß seiner Beschlüsse der konstituierenden Sitzung im Jahr 2010 die mittlerweile ausgereifte Datengrundlage des Statistischen Bundesamtes grundsätzlich bevorzugt. Nur solange das Schalenkonzept noch nicht ausgereift sei, werde man im Einzelfall prüfen, ob „Überschreitungen von Schwellenwerten (…) auf die fehlende Berücksichtigung von ‚Extrahaushalten‘ zurückzuführen“ sei (vergleiche Stabilitätsrat 2010, TOP 2 der Beschlüsse von der konstituierenden Sitzung des Stabilitätsrates am 28. April 2010, Berlin). Seit dem Jahr 2010 hat das Statistische Bundesamt (DESTATIS) das Schalenkonzept für die IST-Ausgaben der Länder und Kommunen deutlich konkretisiert, und diese Daten geben seitdem ein umfangreicheres Bild über die Zahlungsströme wieder als die reinen Haushaltszahlen. Drittens ist die Argumentation von Ministerpräsidentin Kraft schwer nachzuvollziehen, man müsse die Zahlen vernünftig saldieren. Hauptaufgabe des Statistischen Bundesamtes bei der Erstellung der Daten ist es gerade, die durch Auslagerungen versteckten Ausgaben transparent wieder der Kommunal- und Landesebene zuzurechnen. Eine eventuell gemeinte Saldierung der Zahlungsströme zwischen den beiden Ebenen Land und Kommune ist bei der Datengrundlage ebenfalls bereits erfolgt; eine Doppelerfassung findet also mithin nicht statt. Vorbemerkung der Landesregierung Wie bereits in der Antwort zur Kleinen Anfrage 2951 ausführlich erläutert, bilden die Daten von DESTATIS nicht den richtigen Vergleichsmaßstab, um die Konsolidierungsbemühungen der Länder zu vergleichen. Deswegen verwenden auch alle anderen Länder die bereinigten Pro-Kopf-Ausgaben als geeigneten Indikator, um das Ausgabenverhalten der Länder sachgerecht zu vergleichen. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/8012 4 Genauso habe ich in meiner Antwort bereits hinreichend deutlich gemacht, dass der Grad der kommunalen Aufgabenwahrnehmung nicht der Grund für die niedrigen Pro-KopfAusgaben des Landes ist. Diese Arbeitsteilung zwischen Land und Kommunen schlägt sich in sehr hohen Zuweisungen des Landes an seine Kommunen im Landeshaushalt nieder. Nordrhein-Westfalen hat im Jahr 2013 im Ländervergleich die zweithöchsten Zuweisungen pro Einwohner an seine Gemeinden getätigt. Auch die Kritik des Fragestellers an der Ausklammerung des Aufwands beispielsweise des Bau- und Liegenschaftsbetriebs NRW (BLB NRW) geht fehl. Der BLB finanziert sich fast ausschließlich durch Mieten der Nutzer, die aus dem Landeshaushalt finanziert werden und somit als Ausgabe in die verwendete Statistik einfließen. Im Jahr 2013 flossen rund 1,2 Mrd. EUR aus dem Landeshaushalt als Miete an den BLB NRW. 1. Was genau hat die Ministerpräsidentin inhaltlich mit ihrer am 17. Dezember 2014 in der Generaldebatte zum Landeshaushalt im Plenum getätigten Aussage gemeint, man müsse die Zahlen vernünftig saldieren, um eine Vergleichbarkeit herzustellen? Die Ministerpräsidentin hat sich mit ihrem Ausgabenvergleich auf die bereinigten Gesamtausgaben pro Kopf des Kernhaushalts des Landes NRW bezogen. Extrahaushalte und Kommunen werden bei dieser Betrachtung nicht mit eingerechnet, weil die Landesregierung nur für den Kernhaushalt unmittelbar verantwortlich ist und sich deshalb allein dieser Indikator für eine Gegenüberstellung von Konsolidierungsergebnissen der Landesregierungen eignet. Diese Methodik wird auch vom Stabilitätsrat bei der Berechnung der Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage, der Finanzplanung sowie der Standardprojektion bis 2020 angewendet. 2. An konkret welchen Belegen oder Aussagen der Opposition aus der Debatte über eine Neuverteilung der Länderfinanzen macht die Ministerpräsidentin ihre Kritik fest, es würden fälschlicherweise absolute anstatt relativer Zahlen verwendet? Die Kritik bezog sich nicht auf Beiträge der Opposition in der Landtagsdebatte vom 17.12.2014, sondern generell auf öffentliche Äußerungen der Opposition. Unter anderem die Fraktionsvorsitzenden der CDU und FDP, Armin Laschet und Christian Lindner reden das Land immer wieder schlecht, indem sie behaupten, Nordrhein-Westfalen sei der Spitzenreiter bei der Neu- und Gesamtverschuldung. Dabei beziehen sie sich auf die absoluten Werte (zum Beispiel: Christian Lindner in der Haushaltsdebatte am 10.09.14; Armin Laschet gegenüber dpa am 02.09.14; die NRW-FDP auf ihrer Homepage http://www.fdp-fraktionnrw .de/sites/default/files/FDP_SonichtFrauKraft_Langfassung .pdf). Berücksichtigt man aber die Einwohnerzahlen der Bundesländer liegt NRW sowohl bei der Pro-Kopf-Neuverschuldung, als auch bei der Pro- Kopf-Gesamtverschuldung im Mittelfeld. LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/8012 5 3. Wie lauten im einzelnen die der Argumentation der Landesregierung zugrundeliegenden Daten des Ausgabenvergleichs der 16 Finanzminister, deren Verwendung die Ministerpräsidentin empfiehlt? (Datenmaterial bitte als Beleg und zur Nachvollziehbarkeit der Argumentation der Antwort vollständig beifügen) Der von allen Ländern verwendete Vergleich der „bereinigten Gesamtausgaben“ basiert auf der „Vierteljahresstatistik über die Ausgaben und Einnahmen der staatlichen Haushalte". In diesem Kontext handelt es sich um die Bruttoausgaben, die um Zahlungen innerhalb der gleichen Ebene bereinigt werden. Sie geben somit an, wie viele Mittel zur Aufgabenerfüllung eingesetzt wurden, unabhängig davon, welche anderen öffentlichen Bereiche zur Ausgabenfinanzierung beigetragen haben. Namentlich werden die Gesamtausgaben um die Tilgungsausgaben am Kreditmarkt, Zuführungen zu Rücklagen, Ausgaben zur Deckung von Vorjahresfehlbeträgen und haushaltstechnischen Verrechnungen bereinigt. Zu dieser Art der Berechnung sind die Länder nach dem Haushaltsgrundsätzegesetz verpflichtet. Am Ende wird durch die Einwohnerzahl zum Stichtag dividiert. Ganz konkret ermittelt sich der in Rede stehende Wert für NRW wie folgt: Ermittlungsschema „Bereinigte Gesamtausgaben“ Haushaltsabschluss 2013 Gesamtausgaben 60.090,0 Mio. Euro Tilgungen am Kreditmarkt --- Zuführungen an Fonds und Rücklagen -868,6 Mio. Euro Deckung von Fehlbeträgen aus Vorjahren --- Haushaltstechnische Verrechnungen -8,3 Mio. Euro Bereinigte Ausgaben 59.213,1 Mio. Euro 4. Warum ignoriert die Landesregierung Verzerrungen bei einem Vergleich der Ausgaben auf Landesebene zwischen den 16 Bundesländern, die sich ergeben, wenn Stadtstaaten mit Flächenländern verglichen werden? Es ist sachgerecht die Stadtstaaten mit in den Vergleich einzubeziehen. Nordrhein-Westfalen weist eine sehr hohe Siedlungsdichte (2.332 EW/km² Siedlungs- und Verkehrsfläche) auf, die eher mit Stadtstaaten (z. B. HB 2.848 EW/km²) als mit dem Durchschnitt der übrigen Flächenländer (1.473 EW/km²) vergleichbar ist. Selbst unter Hinzurechnung der Gemeindeausgaben zu den Ausgaben des Landeskernhaushaltes bleibt NordrheinWestfalen deutlich unter den Pro- Kopf-Ausgaben der Stadtstaaten. Einwendungen, dass große Länder mit weniger Geld pro Einwohner auskämen als kleine, verkennen, dass die Kosten der politischen Führung nur einen Bruchteil der Landesausgaben ausmachen. Die Zahl der notwendigen Stellen bei Lehrern, Polizei, Justiz, Finanzverwaltung – also die personalintensiven Bereiche mit über 90 v. H. der Stellen – sinkt nicht mit der Größe des Landes. Sie steigt sogar mit der Dichte der Stadtbevölkerung und den damit einhergehenden soziodemografischen Strukturen. Während es in Bayern und Baden-Württemberg nur je drei Städte mit mehr als 250.000 Einwohnern gibt und in Niedersachsen und Hessen sogar nur je zwei, sind es in Nordrhein-Westfalen zwölf. Das sind insgesamt mehr als in den vier nächstgrößten Ländern, in denen 37 Millionen Menschen leben. Wenn Kosten im Einzelfall nicht wie in Stadtstaaten vom Land, sondern von den Kommunen getragen werden, wird das im Vergleich zu den Stadtstaaten, aber auch im Vergleich zu LANDTAG NORDRHEIN-WESTFALEN - 16. Wahlperiode Drucksache 16/8012 6 Flächenstaaten mit einem geringerem Kommunalisierungsgrad, durch entsprechend hohe Zuweisungen an die Kommunen in NRW kompensiert. 5. Wie steht die Landesregierung zu dem bereits im Jahr 2010 vom Stabilitätsrat gefassten Beschluss, die mittlerweile ausgereifte Datengrundlage des Statistischen Bundesamtes grundsätzlich zu bevorzugen? Ein Beschluss des Stabilitätsrates, der besagt, dass die Daten des Statistischen Bundesamtes zu bevorzugen sind, existiert nicht. Wie bereits mehrfach dem Fragesteller erläutert, eignen sich die Zahlen des statistischen Bundesamtes nicht, um die Konsolidierungsbemühungen der Länder zu vergleichen. Daher liefert die Landesregierung NRW, wie alle anderen Länder, die Daten für die Berechnung der Kennziffern zur aktuellen Haushaltslage grundsätzlich ohne Berücksichtigung der Extrahaushalte. Die Datenbasis der Stabilitätsberichte weicht mithin von der amtlichen Statistik ab.