Druck: Landtag Rheinland-Pfalz, 4. Januar 2017 LANDTAG RHEINLAND-PFALZ 17. Wahlperiode Drucksache 17/1715 zu Drucksache 17/1505 28. 11. 2016 A n t w o r t des Ministeriums des Innern und für Sport auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Pia Schellhammer (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) – Drucksache 17/1505 – Vorgehen und Wirkung der Kommunalaufsicht in Rheinland-Pfalz Die Kleine Anfrage – Drucksache 17/1505 – vom 7. November 2016 hat folgenden Wortlaut: Der Kernbereich der Kommunalaufsicht umfasst u. a. die Prüfung der Haushaltspläne der Kommunen. Legen Kommunen Haushaltspläne vor, die gegen die allgemeinen Haushaltsgrundsätze verstoßen, liegt es im Ermessen der Aufsichtsbehörde, ob und inwieweit sie einschreitet. Medienberichten zufolge haben einige Aufsichtsbehörden neben dem Genehmigungsvorbehalt auch Anordnungen ausgesprochen, die Anhebungen der Realsteuerhebesätze beinhalten. Vor diesem Hintergrund frage ich die Landesregierung: 1. Auf welchen Grundlagen kann die Kommunalaufsicht Haushalte von Kommunen beanstanden, die gegen die allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 93 GemO verstoßen? 2. Welche Instrumentarien stehen der Kommunalaufsicht zur Verfügung, um Verstöße gegen § 93 GemO zu ahnden und wie werden diese angewandt? 3. Welchen Ermessensspielraum hat die Kommunalaufsicht im Bereich der Beanstandung von unausgeglichenen Haushalten und wie sollte der Ermessensspielraum nach Auffassung der Landesregierung im Sinne einer wirkungsvollen Kommunalaufsicht ausgenutzt werden? 4. Kann eine Kommunalaufsicht die Anhebung von Realsteuerhebesätzen anordnen? Wenn ja, auch über die Höhe der Nivellierungs sätze hinaus? 5. Gab es Fälle in Rheinland-Pfalz, in denen die Kommunalaufsicht die Anhebung von Realsteuerhebesätzen angeordnet hatte? Wenn ja, welche (bitte Kommune, Zeitpunkt und wesentlichen Inhalt der Anordnung aufschlüsseln)? 6. Wie beurteilt die Landesregierung die Anordnung von höheren Realsteuerhebesätzen durch die Kommunalaufsicht vor dem Hintergrund stark verschuldeter Kommunen in Rheinland-Pfalz? 7. Wie haben sich die Realsteuerhebesätze der rheinland-pfälzischen Kommunen allgemein in den letzten fünf Jahren im Vergleich zu den westlichen Flächenländern entwickelt? Das Ministerium des Innern und für Sport hat die Kleine Anfrage namens der Landes regierung mit Schreiben vom 25. November 2016 wie folgt beantwortet: Zu Frage 1: Gemäß § 117 der Gemeindeordnung (GemO) beaufsichtigt der Staat die Gemeinden, um sicherzustellen, dass die Verwaltung im Einklang mit dem geltenden Recht geführt wird (Rechtsaufsicht). Die Aufsicht ist so zu führen, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude der Gemeindeorgane gefördert und nicht beeinträchtigt werden. Rechtsgrundlage für eine Beanstandung ist § 121 GemO. Danach kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Gemeinderates, die das bestehende Recht verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie innerhalb einer von ihr bestimmten Frist aufgehoben werden. Die so beanstandeten Beschlüsse dürfen nicht ausgeführt werden. Zu den Beschlüssen, die der Gemeinderat zu fassen hat, gehört nach §§ 95 Abs. 1, 97 Abs. 1 Satz 1, 24 Abs. 1 Satz 1 GemO auch der Erlass der Haushaltssatzung. Zu Frage 2: Um die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude der Gemeindeorgane zu fördern, führen die Aufsichtsbehörden in der Regel zunächst Vorgespräche zu den aufzustellenden Haushalten mit den Kommunen und weisen auf Maßnahmen zur Defizitverringerung hin. Drucksache 17/1715 Landtag Rheinland-Pfalz – 17.Wahlperiode Der Aufsichtsbehörde stehen sodann die in den §§ 121 ff. GemO benannten Mittel zur Verfügung. Diese sind Beanstandung (§ 121 GemO) und Anordnung (§ 122), die Aufhebung beanstandeter Beschlüsse und Maßnahmen sowie Ersatzvornahme (§ 123 GemO), die Bestellung eines Beauftragten (§ 124 GemO) und schließlich die Auflösung des Gemeinderats nach § 125 GemO. Den genannten Mitteln kommt ein unterschiedlich intensiver Eingriffscharakter zu. Sie stehen schon aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der den Gemeinden und Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich u. a. aus Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) verbürgten Rechte zueinander in einem Stufenverhältnis, wobei die Beanstandung und das Anordnungsrecht nach §§ 121, 122 GemO die mildesten Aufsichtsmittel darstellen. Unabhängig von den genannten Aufsichtsmitteln bedarf nach § 95 Abs. 4 GemO die Haushaltssatzung der Genehmigung der Aufsichtsbehörde für die Summe der Verpflichtungsermächtigungen, für die in den kommenden Haushaltsjahren voraussichtlich Investitionskredite aufgenommen werden müssen, sowie für den Gesamtbetrag der Investitionskredite (§ 103 GemO). Die Aufsichtsbehörde kann nach § 103 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz GemO die Genehmigung unter Bedingungen und Auflagen erteilen. Bei dem Genehmigungsvorbehalt handelt es sich nicht um ein Eingriffsmittel der Kommunalaufsicht im Sinne der §§ 121 ff. GemO, sondern um ein Mittel der präventiven, also vorbeugenden Rechtsaufsicht. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Urteil vom 8. Juni 2007, Az.: 2 A 10286/07.OVG, juris, Rdnr. 27) kann die Aufsichtsbehörde einen fehlenden Haushaltsausgleich unter Beachtung der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne des Artikel 49 Abs. 1 und 3 der Landesverfassung (LV) unmittelbar beanstanden und ist dabei befugt, den Gemeinden die vollständige oder teilweise Beseitigung des Fehlbedarfs aufzugeben. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 16. Juni 2015, Az.: 10 C 13/14, juris, Rdnr. 34 ff.) hat im Hinblick auf die Anwendung der Aufsichtsmittel jedoch betont, dass die Kommunalaufsicht nicht im Wege einer „Einmischungsaufsicht“ in Entscheidungsspielräume eindringen darf, die sich den kommunalen Aufgabenträgern eröffnen. Wegen der in Artikel 28 Abs. 2 GG erfolgten verfassungsrechtlichen Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzhoheit ist es primär Aufgabe des Rates und der Verwaltung einer Gemeinde, alle notwendigen Maßnahmen – sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite – zu ergreifen, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen. Innerhalb des den Gemeinden zustehenden Gestal - tungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht deshalb grundsätzlich untersagt, der Gemeinde im Falle eines unausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun hat (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010, Az.: 8 C 43.09, juris, Rdnrn. 16 ff.). Hierdurch ist die Aufsichtsbehörde indes nicht gehindert, konkrete Haushaltsansätze – gewissermaßen beratend – zu benennen, die sich aus ihrer Sicht besonders für eine Verminderung des Haushaltsfehlbedarfs anbieten (OVG Rheinland-Pfalz, a. a. O.). Erfüllt der kommunale Aufgabenträger seine Pflichten nicht, ist die Aufsichtsbehörde nach sachgerechter Ausübung ihres Entschließungs - und Auswahlermessens zur Beanstandung und Aufhebung einer pflichtwidrigen Maßnahme befugt. Besteht zudem in Anbetracht der haushaltswirtschaftlichen Beschlüsse des kommunalen Aufgabenträgers und des unmittelbar bevorstehenden zeitlichen Auslaufens einer realisierbaren Handlungsmöglichkeit, um der Rechtswidrigkeit kommunalen Handelns abzuhelfen, keine Auswahl alternativ zu ergreifender verschiedener Maßnahmen mehr, darf die Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht auch weitergehend in die Selbstverwaltung der Kommune eingreifen und ihr etwa aufgeben, in welcher Weise sie einen gesetzeskonformen Zustand herzustellen hat. Dabei hat sie die schonendste, am wenigsten in die Gestaltungsautonomie des kommunalen Aufgabenträgers eingreifende Maßnahmen zu wählen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015, Az.: 10 C 13/14, juris, Rdnr. 35). Zu Frage 3: Auch für die Kommunalaufsicht gilt, dass sie – wie jede Aufsicht – die Gemeinden in ihren Rechten zu schützen hat. Nach § 117 GemO ist die Aufsicht so zu führen und das dahingehend der Aufsichtsbehörde eingeräumte Handlungsermessen so auszuüben, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude der Gemeindeorgane gefördert und nicht beeinträchtigt werden. Im Übrigen verweise ich auf die Antwort zu Frage 2. Aufsichtsbehörde ist nach § 118 Abs. 1 Satz 1 GemO grundsätzlich die Kreisverwaltung und für kreisfreie und große kreisangehörige Städte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion. Die von dort unter Beachtung von Recht und Gesetz eigenverantwortlich getroffenen Ermessensentscheidungen werden von der Landesregierung respektiert. Zu Frage 4: Ja. Nach § 93 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 GemO hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Daraus ergibt sich die Pflicht der Gemeinde, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung der Aufwendungen und Erhöhung der Finanzmittel dieses Ziel im Rahmen des Zumutbaren so schnell wie möglich zu erreichen. Nach § 94 Abs. 1 GemO erhebt die Gemeinde Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften und nach § 94 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GemO hat sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass die Einnahmen aus der Grundsteuer – neben den Einnahmen aus der Gewerbesteuer – die steuerrechtliche Haupteinnahmequelle der Gemeinden zur Finanzierung ihres Haushalts darstellen. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 27. Oktober 2010, Az.: 8 C 43/09, juris, Rdnr. 18 ff.) hat betont, dass das 2 Landtag Rheinland-Pfalz – 17.Wahlperiode Drucksache 17/1715 Hebesatzrecht für die Grundsteuer – wie im Übrigen auch für die Gewerbesteuer – den Gemeinden auch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet wird, wozu der gesetzlich zwingende Haushaltsausgleich unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 93 Abs. 1, Abs. 4 und § 94 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GemO zählt. Des Weiteren hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland -Pfalz in seinem Urteil vom 14. Februar 2012 (VGH N 3 /11, Rdnrn. 110 ff.) ausgeführt, dass die Kommunen ihre eigenen Einnahmequellen, wozu insbesondere auch die Grundsteuer zählt, angemessen auszuschöpfen und Einsparpotenziale bei der Aufgabenwahrnehmung zu verwirklichen haben. Dabei müssen die Kommunen ihre Kräfte, so der VGH, nicht nur anspannen, sondern größtmöglich anspannen. Bundes- oder landesrechtlich festgesetzte Höchstbeträge für die Grundsteuern existieren nicht. Derartige Höchstbeträge müssten durch eine ausdrückliche gesetzliche Regelung normiert werden. § 26 des Grundsteuergesetzes sowie § 16 Abs. 5 des Gewerbesteuergesetzes ermächtigen zwar die Länder zu einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung. Von diesen Ermächtigungen hat Rheinland -Pfalz jedoch keinen Gebrauch gemacht. Auch die Vorschriften des Landesfinanzausgleichsgesetzes (LFAG) Rheinland-Pfalz (in der derzeit aktuellen Fassung des Artikel 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 2015 – GVBl. S. 482) setzen dem Grundsteuer- oder Gewerbesteuerhebesatzrecht der Gemeinden keine (Ober-)Grenze. Aus dem Kommunalbericht 2016 (S. 22) des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz geht hervor, dass die rheinland-pfälzischen Kommunen ihr Gestaltungspotenzial bei den Hebesätzen der Realsteuereinnahmen nach wie vor nicht ausschöpfen. So wären seiner Darstellung zufolge bei Hebesätzen in Höhe des Länderdurchschnitts 2014 – rein rechnerisch – bei den kreisfreien Städten zusätzliche Einnahmen von 40 Mio. Euro bei der Grundsteuer B und von 73 Mio. Euro bei der Gewerbesteuer möglich gewesen und damit 2015 der Ausgleich des Finanzierungssaldos bei dieser Gebietskörperschaftsgruppe gelungen. Diese Aspekte sind von der Aufsichtsbehörde im Rahmen ihres Anordnungsrechts bei der Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens zu berücksichtigen. Zu Frage 5: Ja. Die Fälle der Anordnung einer Anhebung von Realsteuerhebesätzen können der nachfolgenden Übersicht entnommen werden, die auf einer kurzfristigen Abfrage bei den zuständigen Kommunalaufsichtsbehörden beruht: 3 Kommunalaufsichtsbehörde Gemeinde Haushaltsjahr Ergebnisverbesserung angeordnet in Höhe von x Euro (§ 122 GemO) Anhebung des Hebesatzes angeordnet auf ... v. H. (§ 122 GemO) Anhebung des Hebesatzes im Wege der Ersatzvornahme: neuer Hebesatz in v. H. (§ 123 GemO) ADD Stadt Idar-Oberstein 2015 Grundsteuer B: 430 Gewerbesteuer: 400 ADD Stadt Mayen 2015 Grundsteuer A: 390 Grundsteuer B: 400 Gewerbesteuer: 390 LK Cochem-Zell Mittelstrimmig 2016 Grundsteuer B: 365 LK Südwestpfalz Eppenbrunn 2016 9 061 Grundsteuer B: 385 Grundsteuer B: 385 LK Südwestpfalz Kröppen 2016 4 123 Grundsteuer B: 385 Grundsteuer B: 385 LK Südwestpfalz Hauenstein 2016 32 770 Grundsteuer B: 385 Grundsteuer B: 385 LK Südwestpfalz Nothweiler 2016 1 135 Grundsteuer B: 385 Grundsteuer B: 385 LK Südwestpfalz Schweix 2016 2 195 Grundsteuer B: 385 Grundsteuer B: 385 LK Westerwaldkreis Rotenhain 2014 5 000 Grundsteuer A u. B: 490 LK Westerwaldkreis Stadt Westerburg 2014 33 000 Grundsteuer B: 490 Drucksache 17/1715 Landtag Rheinland-Pfalz – 17.Wahlperiode 4 Die förmliche Anordnung der Anhebung der Realsteuerhebesätze auf Grundlage des § 122 GemO bildet jedoch aufgrund des zuvor dargestellten verfassungsrechtlichen Rahmens und der Grundsatzregelung des § 117 GemO den Ausnahmefall. In der Regel können die Kommunen im Vorfeld der Beschlussfassung über die Haushaltssatzung im Wege von Haushaltsgesprächen und -beratungen mit den zuständigen Kommunalaufsichtsbehörden dazu bewegt werden, eigenständig Maßnahmen zur Ergebnisverbesserung , beispielsweise durch die Anhebung von Realsteuerhebesätzen, zu ergreifen. Gleichwohl sieht die Landesregierung diesbezüglich angesichts der Anzahl von Gemeinden mit unausgeglichenen Haushalten weiteren Handlungsbedarf. Zu Frage 6: Im Hinblick auf die finanz- und haushaltsrechtliche Bedeutung der Realsteuern für die Einnahmesituation der Kommunen verweise ich auf meine Antwort zu Frage 4. Zu Frage 7: Die Angaben für die rheinland-pfälzischen Gemeinden finden sich in der Anlage (zusammengestellt nach Fachserie 14 „Finanzen und Steuern“, Reihe 10.1 „Realsteuervergleich – Realsteuern, kommunale Einkommen- und Umsatzsteuerbeteiligungen –“, verschiedene Jahrgänge, jeweils Tabelle 6.1, hrsg. vom Statistischen Bundesamt). Vergleichswerte für die westlichen Flächenländer werden vom Statistischen Bundesamt nicht ausgewiesen. Deshalb findet sich in der Anlage die Gegenüberstellung der Werte für die rheinlandpfälzischen Gemeinden und für die Gemeinden aller Flächenländer (einschließlich Rheinland-Pfalz). Bei der Grundsteuer A und B sind die Hebesätze der rheinland-pfälzischen Gemeinden zwar in den letzten fünf Jahren (2011 bis 2015) angestiegen, der Abstand zum Durchschnitt der Flächenländer ist jedoch ungefähr gleich geblieben. Bei der Gewerbesteuer sind die Hebesätze der rheinland-pfälzischen Gemeinden in den letzten fünf Jahren (2011 bis 2015) angestiegen , der Abstand zum Durchschnitt der Flächenländer hat sich etwas verringert. Roger Lewentz Staatsminister Landtag Rheinland-Pfalz – 17.Wahlperiode Drucksache 17/1715 5 Anlage