LANDTAG DES SAARLANDES 15. Wahlperiode Drucksache 15/412 (15/226) 26.03.2013 A N T W O R T zu der Anfrage der Abgeordneten Dr. Simone Peter (B90/Grüne) betr.: Wirtschaftlichkeit des Handelns kommunaler Töchter Vorbemerkung der Fragestellerin: „Nach dem Kommunalen Selbstverwaltungsgesetz (KSVG) ist das Gemeindeprüfungsamt bei der Kommunalaufsicht für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit des Handelns der Kommunen und der kommunalen Töchter zuständig. Angesichts der kommunalen Verschuldung und der kommunalen Schuldenbremse ist die Prüfung der Wirtschaftlichkeit des Handelns mit Blick auf die Leistungsfähigkeit der Kommunen und die Wirtschaftlichkeit gebührenfinanzierter kommunaler Töchter (z.B. EVS, Abfall-, Wasser- und Abwasserbetriebe der Gemeinden) von großer Bedeutung. Im Abwasserbereich gibt es einen Sanierungsstau in Milliardenhöhen . Die Gemeinden und der EVS verzögern die Sanierungsinvestitionen. Daraus werden sich Schäden für die Umwelt entwickeln. Durch dieses Handeln wird darüber hinaus ein hohes Risiko für die kommunalen Haushalte und die Gebührenentwicklung zu erwarten sein.“ Vorbemerkung Landesregierung: Bei der von der Fragestellerin angesprochenen „Prüfung der Wirtschaftlichkeit des Handelns der Kommunen und der kommunalen Töchter“ durch „das Gemeindeprüfungsamt bei der Kommunalaufsicht“ handelt es sich um die überörtliche Prüfung nach § 123 Kommunalselbstverwaltungsgesetz (KSVG). Diese Aufgabe obliegt seit Inkrafttreten des Verwaltungsstrukturreformgesetzes vom 21.11.2007 (Amtsbl. S. 2393) am 01.01.2008 dem Landesverwaltungsamt. Davor wurde sie vom Gemeindeprüfungsamt im Ministerium für Inneres und Sport wahrgenommen. Beim Landesverwaltungsamt ist die Aufgabe organisatorisch der Kommunalaufsicht zugeordnet, ohne dass sie hierdurch selbst zu einem Aufsichtsmittel würde. Ausgegeben: 26.03.2013 (20.11.2012) Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 2 - Der überörtlichen Prüfung durch das Landesverwaltungsamt unterliegen neben den Gemeinden (§ 123 KSVG) und den Gemeindeverbänden (§§ 191 Abs. 1 und 216 KSVG) auch fast alle kommunalen Zweckverbände (§ 15 Abs. 1 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG). Aufgrund der ausdrücklichen Regelung in § 17 des Gesetzes über den Entsorgungsverband Saar (EVSG) unterliegt die Wirtschaftsführung des EVS ebenso der überörtlichen Prüfung. Neben der Kernverwaltung sind auch die Sonder- und Treuhandvermögen einer Kommune (§§ 102, 103 KSVG) Adressat der überörtlichen Prüfung. Nach den Bestimmungen des Saarländischen Abfallwirtschaftsgesetzes (SAWG) und des Saarländischen Wassergesetzes (SWG) sind die örtliche Abfallentsorgung und die örtliche Abwasserbeseitigung öffentliche Einrichtungen, für die Sonderrechnungen zu führen sind (§§ 8 Abs. 4 SAWG u. 50 a Abs. 5 SWG). Dabei handelt es sich um Eigenbetriebe oder sonstige Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (sog. Regiebetriebe). Die von der Fragestellerin herausgestellte Bedeutung der überörtlichen Prüfung für „kommunale Töchter“ könnte den Eindruck vermitteln, dass auch die kommunalen Unternehmen in Privatrechtsform (z. B. GmbH) der überörtlichen Prüfung unterliegen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Die in die Zuständigkeit der überörtlichen Prüfung fallende Betätigungsprüfung ist keine Prüfung der privatrechtlichen Gesellschaften einer kommunalen Körperschaft, sondern eine Prüfung der Gemeinde hinsichtlich der Art und Weise, wie sie ihre Beteiligungen verwaltet (§§ 123 Abs. 1 und 110 ff. KSVG). Der Sanierungsbedarf der saarländischen Kanalisationen wurde vom Ministerium für Umwelt und Verbraucherschutz im Jahre 2002 bei den Kommunen und dem EVS in differenzierterer Form abgefragt. Danach ergab sich ein kurz- und mittelfristiger Sanierungsbedarf in den Zustandsklassen (ZK) mit sehr starken, starken und mittleren Mängeln (ZK-0, ZK-1 und ZK-2) bei etwa 40 % der Kanalhaltungen (zum Vergleich BRD: 20 %). Dies entsprach einem Sanierungsbedarf von ca. 1,0 Mrd. Euro. Der akute Sanierungsbedarf (ZK-0) lag bei etwa 10 % der Haltungen. Neuere bundesweite Umfragen haben ergeben, dass sich an der damaligen Situation nur wenig geändert hat. Dies muss auch für das Saarland angenommen werden. Dass der EVS Sanierungsinvestitionen verzögert, wie von der Fragestellerin unterstellt, kann nicht bestätigt werden. Gemäß der Sanierungsstrategie des EVS wurden ca. 100 km Hauptsammler als vorrangig sanierungsbedürftig ermittelt, die in den nächsten 10 Jahren zu bearbeiten sind. Der zugeordnete Finanzbedarf wird auf ca. 150 Mio. Euro geschätzt. Nach dem aktuellen Wirtschaftsplan sind für die Sanierung von Hauptsammlern ca. 17 Mio. Euro pro Jahr vorgesehen, was in etwa dem Wertverlust (Abschreibung ) der Hauptsammler entspricht. Wie hoch ist der derzeitige Schuldenstand des EVS, aufgeschlüsselt nach Abwasser und Abfall, und wie hat er sich in den Jahren 2002 bis 2011 entwickelt? Zu Frage 1: Die zum jeweiligen Jahresende 2002 bis 2011 bilanzierten Verbindlichkeiten des EVS und seiner Betriebszweige Abfall und Abwasser ergeben sich aus der nachfolgenden Übersicht (Angaben in Euro). Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 3 - Stichtag Abfall Abwasser EVS gesamt 31.12.2002 26.194.885,52 826.842.456,76 853.005.648,48 31.12.2003 40.419.185,72 886.413.239,22 924.989.512,10 31.12.2004 47.621.056,38 935.623.387,83 982.886.812,77 31.12.2005 136.620.731,24 1.013.016.805,80 1.149.637.537,04 31.12.2006 136.046.905,58 1.101.953.275,93 1.238.000.181,51 31.12.2007 119.767.928,63 1.167.834.081,62 1.287.602.010,25 31.12.2008 114.485.646,59 1.217.236.798,61 1.331.722.445,20 31.12.2009 104.796.586,91 1.246.592.146,00 1.351.388.732,91 31.12.2010 166.696.675,53 1.254.968.422,17 1.398.354.817,85 31.12.2011 149.437.310,76 1.254.897.666,79 1.385.326.368,18 Die Addition der Verbindlichkeiten der Betriebszweige Abfall und Abwasser führt in den Jahren 2002, 2003, 2004, 2010 und 2011 zu einem Mehrbetrag gegenüber den Gesamtverbindlichkeiten des Verbandes. Dieser Mehrbetrag wird vom EVS damit erklärt, dass die Verbindlichkeiten der Betriebszweige nicht nur Fremdschulden, sondern auch Salden aus gegenseitigen (inneren) Verrechnungen ausweisen. Wie beurteilt die Landesregierung die Bemühung des EVS, die Schulden abzubauen? Zu Frage 2: Die Landesregierung geht davon aus, dass der EVS grundsätzlich bemüht ist, seine Schulden abzubauen. Dabei ist festzuhalten, dass der EVS eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist und für ihn die Vorschriften des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit entsprechend gelten (§ 1 EVSG). Als solcher hat der EVS im Rahmen seines gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Im Abwasserbereich hat die aufgrund nationaler und internationaler Verpflichtungen erfolgte intensive Neubauphase in den letzten beiden Jahrzehnten mit Investitionen in Höhe von insgesamt ca. 1,6 Mrd. Euro beim EVS zu einem forcierten Schuldenanstieg geführt. Nachdem nunmehr diese Neubauphase weitgehend abgeschlossen ist, ergeben sich zunehmend Erneuerungs- bzw. Sanierungsinvestitionen mit insgesamt geringeren (Neu-)Investitionen. Bereits ab dem Jahre 2009 wurde die sog. Plateauphase der Schuldensumme erreicht, so dass zumindest mit einem weiteren erheblichen und dauerhaften Anstieg der Schuldensumme nicht zu rechnen ist. Ein forcierter Schuldenabbau ist im Abwasserbereich durchaus wünschenswert und anzustreben. Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 4 - Im Abfallbereich ist davon auszugehen, dass bei ansonsten gleichen Modalitäten ein kontinuierlicher Schuldenabbau ab 2017 erreicht werden kann. Aufgrund des Auslaufens der Vertragsverhältnisse betreffend das Abfallheizkraftwerk Neunkirchen geht der EVS von einer jährlichen Kostenentlastung ab dem 01.01.2017 von rd. 15 Mio. Euro aus. Für sich betrachtet wirkt sich dies kostensenkend bei den Abfallgebühren aus. Insgesamt aber kann die Höhe künftiger Beiträge im Abwasserbereich und Gebühren im Abfallbereich derzeit nicht prognostiziert werden, da dies von einer Reihe weiterer ungewisser Faktoren abhängig ist, welche die in der Beitrags- und Gebührenkalkulation anzusetzenden Kosten beeinflussen. Findet eine regelmäßige Prüfung der Wirtschaftlichkeit des Handelns der Kommunen und ihrer Töchter statt? Wenn nein, warum nicht? Zu Frage 3: Die überörtliche Prüfung erstreckt sich nach Inkrafttreten des Verwaltungsstrukturreformgesetz zum 01.01.2008 auf die Prüfung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns (§ 123 Abs. 1 Satz 1 KSVG). Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit können seither nur noch mit Zustimmung der Gemeinde bzw. des EVS in die Prüfung einbezogen werden (§ 123 Abs. 1 Satz 2 KSVG). Vorher stand die Prüfung der Organisation und Wirtschaftlichkeit gleichrangig neben der Ordnungsprüfung. Nach der damaligen Gesetzesbegründung betrifft die Prüfung der Organisation und Wirtschaftlichkeit den Bereich der Selbstverwaltung und Selbstverantwortung der Gemeinden und obliegt daher zunächst den Gemeinden selbst (§ 121 Abs. 2 Nr. 2 KSVG). Die Wirtschaftlichkeit des kommunalen Handelns darf auch kommunalaufsichtsrechtlich lediglich im Lichte des § 82 Abs. 2 KSVG bewertet werden. Ein Eingreifen der Kommunalaufsicht ist aufgrund der einschlägigen Rechtsprechung allenfalls gerechtfertigt , wenn auch unter Beachtung des der Gemeinde zustehenden Gestaltungsspielraums das kommunale Handeln mit den Grundsätzen eines vernünftigen Wirtschaftens schlechterdings nicht vereinbar wäre. Da die Kommunalaufsicht ausschließlich eine Rechtmäßigkeitskontrolle beinhaltet, steht ihr insbesondere eine Bewertung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns nicht zu. Gleichwohl stehen der Kommunalaufsichtsbehörde (§ 128 Abs. 1 KSVG) im Zuge der rechtlichen Bewertung der jährlichen Wirtschaftspläne der Entsorgungsbetriebe Eingriffsmöglichkeiten zur Verfügung, welche letztlich auch das wirtschaftliche Handeln der Betriebe tangieren. So wird insbesondere darauf geachtet, dass den Vorgaben der §§ 7 und 8 Eigenbetriebsverordnung (EigVO) zur Erhaltung des Vermögens und der Leistungsfähigkeit Rechnung getragen wird. Für die Entsorgungsbetriebe bedeutet dies, dass unter Berücksichtigung der maßgebenden besonderen Kalkulationsgrundsätze (§ 14 Abs. 2 EVSG, § 8 Abs. 4 SAWG, § 50 a Abs. 5 SWG) zumindest keine dauerhaften Verluste entstehen. Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 5 - Werden die Ergebnisse in Prüfberichten zusammengefasst und veröffentlicht? Gibt es thematische Prüfberichte? Zu Frage 4: Das Landesverwaltungsamt teilt das Prüfungsergebnis in Form eines Prüfungsberichts der geprüften Gemeinde, den Fachaufsichtsbehörden, soweit ihre Zuständigkeit berührt ist, und dem Rechnungshof im Rahmen des § 91 der Landeshaushaltsordnung mit (§ 123 Abs. 3 KSVG). Eine Veröffentlichung ist im Gesetz nicht vorgesehen. Themenbezogene Berichte gibt es ausschließlich bei den in Form einer Querschnittsuntersuchung durchgeführten Organisations- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Welche Prüfberichte wurden seit 2000 erstellt und zu welchen Themen? Zu Frage 5: Eine Zusammenstellung der in der Vergangenheit erstellten Prüfungsberichte des Gemeindeprüfungsamtes und des Landesverwaltungsamtes enthält die beigefügte Übersicht (Anlage). Wurde in diesem Zeitraum der EVS in seinen Sparten Abfall oder Abwasser geprüft? Zu Frage 6: Der EVS wurde in der Zeit von Oktober 2000 bis Mai 2002 einer überörtlichen Prüfung durch das Gemeindeprüfungsamt unterzogen (Prüfungsbericht vom 05.07.2002). Die Prüfung umfasste für den Zeitraum 1998 bis Mai 2002 die Betriebszweige Abfall und Abwasser. Sie erstreckte sich darauf, ob bei der Wirtschaftsführung und dem Rechnungswesen die Gesetze beachtet und die Kassengeschäfte richtig abgewickelt wurden . Fragen der Wirtschaftlichkeit waren nicht Gegenstand der Prüfung. Wesentliche Verstöße, die ein Einschreiten des Ministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz als Rechtsaufsichtsbehörde zwingend erfordert hätten, waren aus dem damaligen Bericht des Gemeindeprüfungsamtes nicht zu erkennen. Gibt es eine Prüfung des kommunalen Handelns in den Bereichen Abwasser und Abfall einschließlich Grünschnitt? Zu Frage 7: Die kommunalen Abwasser- und Abfallbetriebe, denen auch die Kompostierung von Grünschnitt zuzuordnen ist (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 SAWG), und der EVS sind jährlich durch eine Abschlussprüferin oder einen Abschlussprüfer zu prüfen. Die Prüfung erstreckt sich auf den Jahresabschluss unter Einbeziehung der Buchführung, den Lagebericht, die wirtschaftlichen Verhältnisse und die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung (§ 124 KSVG, § 13 Abs. 3 EVSG, § 24 Abs. 2 EigVO). Darüber hinaus unterliegen die genannten Einrichtungen der Prüfung durch die örtlichen Rechnungsprüfungsämter, das Rechnungsprüfungsamt des EVS und der überörtlichen Prüfung durch das Landesverwaltungsamt im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten. Der Bereich „Grünschnitt “ war bisher nicht Gegenstand einer überörtlichen Prüfung. Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 6 - Anlage Überörtliche Prüfungen des GPA/LaVA im Zeitraum von 2000 bis 2012 Ordnungs- und Kassenprüfungen Prüfungsberichte vom Gemeindeverbände Landkreis Merzig-Wadern 21.03.2003 Landkreis Neunkirchen 26.06.2003 Landkreis Saarlouis 12.06.2003 Saarpfalz-Kreis 18.12.2002 Landkreis St. Wendel 18.02.2003 Städte und Gemeinden im Stadt-/Regionalverband Saarbrücken Friedrichsthal 12.07.2004 Großrosseln 24.11.2003 Heusweiler 30.03.2004 Kleinblittersdorf 24.05.2004 Püttlingen 09.02.2004 Quierschied 21.12.2004 Riegelsberg 26.01.2004 Sulzbach 22.11.2004 im Landkreis Merzig-Wadern Beckingen 03.05.2007 Losheim 15.09.2000 (nur Tief- bau) 02.07.2007 Merzig 26.02.2007 Mettlach 18.09.2007 Perl 25.07.2007 Wadern 11.01.2007 Weiskirchen 04.10.2006 im Landkreis Neunkirchen Eppelborn 14.10.2008 Illingen 10.09.2008 Merchweiler 29.10.2008 Neunkirchen 09.02.2009 Ottweiler 21.11.2007 Schiffweiler 11.02.2008 Spiesen-Elversberg 03.11.2008 im Landkreis Saarlouis Bous 18.11.2002 / 26.07.2011 Ensdorf 01.01.2001 / 02.05.2011 Nalbach 28.02.2001 / 16.09.2010 Rehlingen-Siersburg 20.11.2000 Schmelz 20.09.2002 / 09.02.2011 Schwalbach 15.10.2000 / 06.09.2011 Überherrn 07.12.2001 / 18.10.2010 Wadgassen 04.05.2001 / 13.01.2011 Wallerfangen 13.12.2001 / 16.11.2010 im Saarpfalz-Kreis Bexbach 26.04.2000 / 20.04.2010 Blieskastel 20.04.2010 Gersheim 05.05.2009 Homburg 30.03.2009 Kirkel 22.06.2009 Mandelbachtal 22.07.2009 St. Ingbert 15.09.2000 / 22.06.2010 im Landkreis St. Wendel Freisen 21.12.2004 Marpingen 23.06.2005 Namborn 30.01.2006 Tholey 19.06.2006 Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 7 - Nohfelden 18.11.2005 Nonnweiler 29.09.2005 Oberthal 10.06.2005 St. Wendel 30.03.2006 Forts. Ordnungs- und Kassenprüfungen Prüfungsberichte vom Zweckverbände ZV Historisches Museum Saar 04.10.2010 ZV Saarpfalz-Touristik 28.06.2010 ZV Naturschutzgroßvorhaben Saar-Blies-Gau / Auf der Lohe 09.06.2010 ZV Wasserversorgung der Stadt- und Landgemeinden des Kreises Neunkirchen 06.12.2002 Wasserzweckverband Warndt 25.10.2002 Wasserversorgungsverband Kreis St. Wendel 14.11.2005 Wasserleitungszweckverband Gau-Süd Wallerfangen 09.02.2012 Abwasserzweckverband Nalbach 25.07.2012 Wasserzweckverband Nalbach 25.07.2012 Entsorgungsverband Saar (EVS) 05.07.2002 ZV Technische Werke Mandelbachtal 28.06.2010 Sonstige Körperschaften Saarländische Verwaltungsschule 15.06.2012 Drucksache 15/412 (15/226) Landtag des Saarlandes - 15. Wahlperiode - - 8 - Wirtschaftlichkeitsprüfungen in Form von Querschnittsuntersuchungen Wirtschaftlichkeitsprüfung der Finanzwirtschaft der Gemeinden : Namborn, Bous, Gersheim, Ensdorf, Oberthal, Weiskirchen, Perl 13.04.2000 Interkommunaler Vergleich der Kernverwaltungen: Tholey, Kleinblittersdorf, Mettlach, Friedrichsthal, Marpingen, Überherrn, Mandelbachtal, Merchweiler 04.07.2000 Hallenbäder: St. Wendel, Lebach, Blieskastel, Wadern, Friedrichsthal, Eppelborn, Wadgassen, Weiskirchen 15.05.2001 Bestattungswesen: Gemeinden des Landkreises Saarlouis 15.05.2001 Finanzwirtschaft aller saarländischen Städte und Gemeinden 04.10.2001 Erhebung des Vermögens, seiner Renditen und der Schulden saarländischer Städte und Gemeinden 14.12.2001 Interkommunaler Vergleich der Kernverwaltungen: Losheim, Beckingen, Quierschied, Rehlingen-Siersburg, Ottweiler, Riegelsberg , Spiesen-Elversberg, Saarwellingen 19.12.2001 Interkommunaler Vergleich der Kernverwaltungen: Bexbach, Sulzbach, Wadern, Illingen, Schwalbach, Wadgassen, Eppelborn, Schiffweiler, Schmelz 02.12.2002 Finanzwirtschaft der saarländischen Landkreise /Stadtverband sowie soziale Sicherung 14.03.2003 Rechnungsprüfungsämter/Rechnungsprüfungsausschüsse: Neunkirchen, Homburg, Merzig, Püttlingen, Freisen, Nohfelden, Kleinblittersdorf, Riegelsberg, Rehlingen-Siersburg und Saarwellingen 14.08.2003 Interkommunaler Vergleich der Kernverwaltungen: Blieskastel, Dillingen, Lebach, Püttlingen, Heusweiler 16.10.2003 Interkommunaler Vergleich der Kernverwaltungen der Kreisstädte Neunkirchen, Homburg, Saarlouis und St. Wendel sowie der Mittelstädte Völklingen und St. Ingbert 01.10.2004 Interkommunaler Vergleich: Brandschutzwesen 22.12.2004 Interkommunaler Vergleich der Kernverwaltungen: Stadtverband Saarbrücken, Landkreise Saarlouis, Neunkirchen, Merzig ‑ Wadern, St. Wendel und Saarpfalz‑ Kreis 13.06.2005 Interkommunaler Vergleich: Versicherungswesen 13.07.2005 Vergleichende Prüfung Grundsicherung: Landkreise Neunkirchen, Saarlouis, Saarpfalz, St. Wendel, Städte und Gemeinden des Landkreises Merzig-Wadern 01.06.2006 Querschnittsuntersuchung Finanzwirtschaft bei Einwohnern 8.000 - 11.000: Freisen, Großrosseln, Kirkel, Merchweiler, Nalbach , Nohfelden, Nonnweiler, Wallerfangen 30.06.2006 Querschnittsuntersuchung Finanzwirtschaft: Beckingen, Losheim , Mettlach, Weiskirchen, Wadern und Perl 15.01.2007 Vergleichende Prüfung der Gewährung von ambulanten Pflegeleistungen nach dem SGB XII: Landkreise Neunkirchen, Saarlouis , Saarpfalz, St. Wendel, Merzig-Wadern 15.11.2007 Sonstige Wirtschaftlichkeits- und Organisati- onsprüfungen Haushaltskonsolidierung der Landeshauptstadt Saarbrücken: Gutachten Rödl & Partner Nov. 2009